Sur la scène internationale, le mariage de raison du couple Québec-Canada


Depuis l’énoncé de la doctrine Gérin-Lajoie, le 12 avril 1965, dont le principe cardinal est le prolongement externe des compétences constitutionnelles internes du Québec – sur le fondement que le « droit de conclure des traités » n’est pas explicitement exclusif au pouvoir fédéral aux articles 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 –  la province canadienne n’a eu de cesse d’avoir une présence accrue sur la scène internationale au point d’être aujourd’hui le plus vaste réseau de coopération diplomatique au monde pour un Etat non souverain.

Soit 26 représentations permanentes dans 14 pays en mai 2017. Une présence élargie en 2018 à 33 représentations dans 19 pays, ayant pour mission la défense et la promotion des intérêts québécois dans tous les domaines. C’est aussi 7 délégations générales, 6 délégations à mandat restreint, 14 bureaux ou antennes, et 2 représentations dont une à l’UNESCO et l’autre au sein de l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF).

En outre, c’est près de 374 ententes internationales et 288 projets de coopération avec 19 gouvernements (2013-2014). Sans parler de sa participation active à diverses conférences et évènements multilatéraux, comme récemment à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques de Paris (Cop21, 2015) faisant de la Belle province un chef de file parmi les Etats, comme le souligne le Ministère québécois des relations internationales.

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Au sein de la Confédération canadienne, l’activisme québécois à l’international est sans égal. Le Québec étant la seule province qui occupe une telle place dans les relations internationales canadiennes. Une situation qui n’est pas sans créer de frictions dans les rapports politiques entre Ottawa et Québec. Le pouvoir fédéral estimant que les relations internationales sont d’abord de son champ exclusif.

De ce fait la diplomatie canadienne ne saurait être un corps bicéphale sur la scène internationale, aux objectifs quelques fois antagonistes, aux aspirations souvent contraires telles que l’illustrent les différentes divergences sur l’appui sans équivoque du Canada au gouvernement israélien de Benjamin Netanyahou en passant par l’engagement militaire canadien dans le conflit syrien, la réduction draconienne des engagements dans les pays de l’Afrique francophone, le retrait du protocole de Kyoto.

« Les réticences du Québec » à une diplomatie canadienne ne tenant pas en considération la vision provinciale d’un monde plus durable, juste et sécuritaire qui fait toute sa place à la créativité, la culture  dans lequel la province affirme sa spécificité, démontrent toute la complexité d’une coexistence entre les deux paliers de gouvernement sur la scène internationale.

Car au-delà de la question de compétence constitutionnelle, de la crédibilité et de la cohérence de l’action diplomatique canadienne à l’international, la problématique est avant tout celle de savoir s’il existe une possibilité que les « Deux solitudes » socioculturelles, linguistiques, puissent se compléter, jouer une partition harmonieuse dans le concert des nations, face aux enjeux actuels (mondialisme, populisme, instabilité politique et économique, terrorisme, économie verte) qui touchent indifféremment chaque acteur local, national, mondial.

Si cette possibilité existe, comment l’envisager, la structurer, la rendre viable. Le cas échéant, quelles solutions pour circonscrire autant soit peu les conséquences d’un affrontement à la fois inévitable et permanent.

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  1. Québec – Canada : une compatibilité sur la scène internationale, en temps de libéralisme et de mondialisme

En octobre 2016, lors de la signature de l’Accord économique et commercial global (AECG) l’Union Européenne et le Canada, le Premier ministre canadien Justin Trudeau soulignait le rôle de « l’amitié particulière que le Québec a su développer avec la France » dans ce succès économique et diplomatique. Une « amitié forte dont a bénéficié tout le Canada ».

Nous sommes loin de la tension politique et diplomatico-constitutionnelle entre Québec et Ottawa dans « L’affaire de Libreville » en février 1968, lorsque la province dans un contexte d’affirmation identitaire et de poussée souverainiste, prétextant une participation à la Conférence des ministres de l’Education nationale des pays francophones au Gabon,  poursuivait le but de « conforter [sa] position internationale » comme une entité étatique libre et distincte du Canada.

1968 n’est pas 2016. Encore moins 2017. L’enjeu identitaire sans qu’il n’ait été totalement évacué de l’espace politique n’est plus le moteur de l’action internationale provinciale.

Le double échec référendaire du mouvement indépendantiste québécois (1980, 1995), son essoufflement et le déclassement progressif du débat indépendantiste des priorités des Québécois, explique – tout au moins en partie – ce changement substantiel de l’objet de la présence québécoise sur la scène internationale.

Les relations internationales ne servent plus réellement à rendre crédible ou légitime une sécession québécoise, mais davantage à positionner la province comme un partenaire économique mondial d’importance au sein de la fédération canadienne.

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Orientations de la politique internationale du Québec en 2017

 

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Ainsi la « paradiplomatie » québécoise qui dans les années 1960 et jusqu’à la fin des années 1980 cherchait à doter le Québec d’une stature digne d’un Etat souverain afin qu’il fasse entendre sa voix dans la communauté des autres peuples ou nations organisés en Etats, suivant la logique d’une politique étrangère propre au Québec, s’est transformée graduellement en une politique extérieure dans l’espace attribué constitutionnellement aux provinces.

Dans le respect de ses compétences constitutionnelles, le Québec estime qu’il doit pouvoir participer aux travaux des organisations internationales et des conférences internationales, ainsi qu’à la négociation des traités internationaux. – Ministère des relations internationales du Québec

Autrement dit, les affaires et les relations internationales sont de nos jours une internationalisation des missions sectorielles, économiques et sociales du Québec (économie, santé, agriculture, éducation, aviation, les transports, la recherche, la culture, etc.) comme le seraient celles de l’Ontario, bien plus qu’une dynamique revendicatrice d’une émancipation identitaire.

Le Québec n’exige plus, aussi fortement qu’avant, une place différente du Canada dans les organisations ou institutions internationales, ce n’est plus le leitmotiv de sa diplomatie.

Deux exemples récents le confirment. En octobre 2016, la ministre québécoise des relations internationales justifiait l’intérêt du Québec pour l’Afrique parce que « ce serait bon pour nos entreprises » en matière « d’énergie, d’agriculture et d’éducation ». En 2013, le ministre des relations internationales du gouvernement québécois, M. Jean-François Lisée, est surtout responsable du commerce extérieur, le partenariat Québec-Afrique se traduit essentiellement par la signature multisectorielle de 66 ententes commerciales.

La réussite du duo Québec-Canada, ou l’apport de la singulière amitié franco-québécoise, dans la conclusion de l’AECG – dont la reprise des négociations fût initiée par Jean Charest, Chef du gouvernement libéral québécois en 2007 –  se comprend dans ce nouveau paradigme formalisé et contraint par les grands bouleversements socioéconomiques engendrés par le mondialisme, le libre-échangisme, le triomphe du libéralisme inspiré par l’École de Chicago, et adoptant les directives du Consensus de Washington. Flexibilité et mobilité. Ouverture et prospérité. Globalisme et glocalisation.

Cette réalité économique contemporaine est un facteur exogène qui non seulement met d’accord les principales factions politiques internes, mais reconfigure la relation Québec-Ottawa sur la scène internationale faisant naître des intérêts communs, presque indissociables.

À tel point que même sous l’ancien Premier ministre conservateur Stephen Harper, quand les réticences québécoises sur les orientations internationales du fédéral étaient vives, au fond le pragmatisme économique libéral forçait à une forme d’intelligence dans la coopération mutuelle dans les actions internationales.

Parce qu’au-delà des jeux de politique interne, des visions contrastées du monde, les intérêts nationaux économiques prévalent. Un exemple de ce pragmatisme sous l’ère Harper est la liaison des marchés du carbone du Québec et de la Californie en 2014, le premier marché du carbone mis en place par des Etats fédérés de pays différents. L’arrivée de Justin Trudeau à la tête du gouvernement canadien a accéléré cette convergence d’intérêts toujours sous l’égide des affaires économiques saupoudrée de progressisme idéologique. Les nouvelles priorités du nouveau ministère des Global Affairs sont presque un copier-coller provincial. Vice-versa.

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Cet exemple permet de voir comment dans cette nouvelle norme économique mondiale, les rapports Québec-Canada teintés de « tension constructive » s’articulent.

  • Un besoin partagé : l’économie (l’exportation).
  • Une volonté commune : une relation de partenariat.
  • Une situation politique régionale partagée : Donald Trump (l’incertitude sur l’ALENA, les liens commerciaux avec les Etats-Unis représentant 20% du produit intérieur brut du Québec, et 90% des échanges commerciaux étrangers de la province).
  • Une tendance globale : les risques d’instabilité politique et économique majeure dans la Civilisation occidentale (terrorisme, protectionnisme, populisme).

Dès lors, l’interdépendance Québec-Canada sur la scène internationale, déjà constatée en 1991 par le gouvernement québécois, va s’accentuer au fur et à mesure que le « village planétaire » sera le défi commun.

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2. Le Québec sur la scène internationale : le drapeau canadien toujours dans le décor

Les insuffisances de la diplomatie à paliers multiples – instaurée depuis la doctrine Gérin-Lajoie – étant le fait que le pouvoir fédéral consulte les provinces sur des enjeux internationaux pouvant affecter leurs champs de compétence constitutionnels avant ou pendant toute négociation d’un traité afin de s’assurer de sa ratification par celles-ci – demeurent :

  • faible institutionnalisation des mécanismes de consultation
  • trop grande place de l’arbitraire fédéral
  • rare participation provinciale aux négociations,
  • communication de l’information relative aux négociations parcellaire, fragmentaire, ou inexistante

La ligne directrice fédérale reste exclusive.

Tant que les provinces ne déborde pas du cadre constitutionnel, que leur activisme international n’interfèrent pas dans la stratégie diplomatique fédérale, que leurs motifs ne soient pas des velléités indépendantistes, Ottawa reste à « l’écoute » sans toutefois cessé d’être « centralisateur ».

En effet, sur la scène internationale, le Québec est un acteur relativement autonome, reconnu par la plupart des Etats souverains comme une entité étatique fédérée selon les normes coutumières du droit international.

Les relations diplomatiques qui en découlent sont davantage de part cette nature du type consulaire. D’ailleurs, le gouvernement québécois tend à respecter la politique étrangère canadienne. Les chocs frontaux des années 1960 ont laissé la place à une collaboration, implicitement balisée par le gouvernement fédéral. De telle sorte que l’acteur international québécois se trouve, directement ou indirectement, inféodé, ou sous une certaine supervision fédérale. Le drapeau canadien restant toujours dans le décor. Excepté en France, avec laquelle la relation est stricto sensu diplomatique.

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En somme, depuis l’élaboration de la doctrine Gérin-Lajoie en 1965, le couple Québec-Canada a traversé des crises et a évolué.

Les gouvernements québécois au moins jusqu’au début des années 1990 faisaient du rayonnement du Québec à l’international l’un des moyens politiques et juridiques de parvenir à la souveraineté étatique. Tout au moins, comme un moyen de pression pour une renégociation du statut fédératif. « L’affaire de Libreville » en 1968, le « Vive le Québec libre ! » gaulliste en 1967, sont autant de manifestations de cet affrontement.

Suite aux échecs référendaires québécois, avec le mondialisme succédant à la période de bipolarité dans les relations internationales, la fin des années 1990 et le début des années 2000, ont vu l’émergence d’une orientation internationale québécoise cherchant à faire arrimer la province dans les changements structurels profonds provoqués par cette nouvelle donne.

C’est donc le libéralisme économique, la poursuite des débauchés, le commerce extérieur, la diplomatie climatique, qui muent la politique internationale québécoise. Ce qui favorise la compatibilité, voire la complémentarité avec la politique étrangère canadienne.

C’est ce que l’ancien Premier ministre québécois Jean Charest nommait la force de l’action concertée.

Le couple Québec-Canada est en effet une union de raison et de pragmatisme sur une scène internationale de plus en plus complexifiée, aux évolutions incertaines et aux changements disruptifs.

Comme dans un couple ordinaire, il est impossible de neutraliser tous les éléments de désaccord à l’instar de la hiérarchisation des enjeux internationaux, l’édiction institutionnelle de mécanismes de consultation et de discussion. Les affrontements, intramuros, sont inévitables. Mais dans le contexte actuel des relations internationales, de la situation géopolitique régionale, un divorce serait, pour les deux, suicidaire, inenvisageable, tant leurs intérêts communs sont imbriqués. Ce couple est fait pour durer, même si la relation est en termes de rapport de force déséquilibrée. 

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