Les commissions d’enquête publique sont-elles utiles ?


A l’heure où les débuts laborieux de l’enquête publique sur les relations avec les Autochtones ou Commission Viens – se penchant sur les enjeux du racisme systémique envers ces populations (Dutrisac 2016) – font la manchette de la presse provinciale, que celle nationale sur les femmes autochtones disparues et assassinées ou Commission Buller est sous le feu de la critique, et que l’attitude de l’opinion publique vis-à-vis des commissions d’enquête publique reste empreinte de scepticisme (Sampson 2013), la question se pose : celles-ci sont-elles utiles ?

Pour y répondre, il serait opportun de se demander en premier lieu pourquoi met-on en place des commissions d’enquête publique, que vise-t-on, quelle urgence ou quelle situation sociopolitique conduit à la nécessité de constituer une commission d’enquête publique ?

Cette première étape permet d’identifier les motifs de ceux qui décident de la création d’une enquête publique, c’est-à-dire le gouvernement provincial et/ou le pouvoir fédéral. Elle permet de voir que l’opportunisme est la véritable motivation de l’agir exécutif (Balme, Louis et Rozenberg 2003).

Parce qu’une commission d’enquête publique qu’elle soit de type social (commission Bouchard-Taylor) ou de type judiciaire (Commission Buller) est avant tout une affaire de politique (Boisvert 2009).

Ce n’est pas que du cynisme, mais plutôt l’irréductible réalité des actions politiques, prétextant ou non l’intérêt général, qui se posent dans l’espace public (Habermas 1988). Dès lors, selon les bénéfices politiques que l’on en tire ou que l’on souhaite bénéficier, les enquêtes publiques peuvent être utiles ou sans effets majeurs.

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La récente grande enquête publique québécoise sur la corruption endémique du monde de la construction avec ses accointances politiques – la Commission Charbonneau – l’illustre.

Longtemps exigée par l’opinion publique à cause des différents scandales de compromissions et de malversations révélés dans la presse, promise par les différents partis politiques et souvent renvoyée aux calendres grecques (depuis la Commission Cliche en 1975 sur le syndicalisme québécois (Rouillard 1975), la Commission Charbonneau voit finalement le jour dans un contexte politique « explosif » (Larouche et De Pierrebourg 2011) où l’ampleur du financement illicite des partis politiques devient un enjeu pré-électoral pondéral.

Balisée dès le début de ses travaux, critiquée et contestée, elle a tout de même permis d’éclairer sur les pratiques mafieuses de grands acteurs de la construction au Québec, sur l’étendue de la corruption d’une partie des fonctionnaires en charge des travaux publics et des transports, des cadres dirigeants d’entités corporatives publiques, et de celles de plusieurs élus. Au point que nous savons aujourd’hui que 97% des contrats de construction, entre 2000 et 2005, étaient truqués (Benessaieh 2012).

La Commission Charbonneau a déposé son rapport en 2015, et à la question de savoir s’il existe un lien direct entre le versement de contributions politiques et l’octroi des contrats au niveau provincial, deux de ses trois commissaires ont répondu par l’affirmative. Ses recommandations prévoient entre autres choses d’encadrer l’octroi et la gestion des contrats publics à une instance nationale autonome, de favoriser la transparence et d’améliorer le régime de protection des lanceurs d’alerte.

En 2016, malgré l’urgence de la situation, la très large majorité de ses soixante (60) recommandations est restée lettre morte (Lévesque 2016). Celles qui ont été mises en œuvre – une quinzaine, à l’instar de la création de l’Autorité des marchés publics – ont été vidées de leur substance et ne sont pas du fait de ce manque d’effectivité ni conformes aux intentions de la Commission ni à la hauteur des attentes du public (Le Comité public de suivi des recommandations de la Commission Charbonneau 2016).

En outre, même si 79% des Québécois francophones – 67% des non-francophones – sont d’avis que les problèmes de corruption sont aussi importants, voire plus importants, que ce qui se passait de par le passé (Richer 2016), le gouvernement actuel ne donne aucun signe d’empressement dans la résolution de cette problématique prioritaire dans l’opinion publique qui touche l’intérêt général (transparence, égalité, éthique, démocratie, développement économique). En bout de course, « la grande majorité [des Québécois] dit que la Commission n’a rien réglé » (Bourgault-Côté 2016).

Paradoxalement, le parti actuel au pouvoir, au centre des scandales de corruption, est toujours bien placé dans les intentions de vote en cette période pré-électorale.

S’il convient de constater que la Commission Charbonneau n’a pas endigué la corruption au Québec, il est à souligner que ce n’était ni dans sa nature ni dans son objectif.

En effet, les enquêtes publiques et les commissions chargées de les mener ne sont pas instituées pour solutionner, mais pour comprendre les enjeux, établir les faits et éclairer sur les évènements (Parkinson et Makarenko 2007).

Solutionner, c’est-à-dire poser des actions politiques, relevant des décideurs publics (Canivez 2013).

Précisément, une commission d’enquête est un organisme ad hoc d’initiative gouvernementale chargé de rechercher des faits et de proposer les actions qui devraient être mises de l’avant pour éviter que les problèmes identifiés ne se représentent (Rousseau 2017).

De la sorte, une commission d’enquête publique n’est pas dans sa nature l’instance décisionnaire, davantage un comité – la plupart du temps d’experts – qui recherche et conseille (MacDonald 1980).

Elle n’a pas pour fonction de juger ou de condamner malgré son caractère inquisitoire, ni de pointer d’un doigt accusateur ni de trouver des coupables (ce ne sont pas des tribunaux ou des cours de justice (Cour suprême du Canada 1997), mais d’expliquer et d’informer adéquatement (le juge Cory dans l’affaire Phillips c. Nouvelle – Ecosse (Enquête Westray).

Cette limite législative intrinsèque aux commissions d’enquête publique montre que leur utilité ne peut se mesurer à l’aune de l’éradication du problème identifié. Ce n’est pas leur rôle. C’est la fonction du politique qui reçoit un mandat électoral afin de veiller au bien-être général, de poser les actes attendus à cette fin.

Cette nuance n’est pas toujours aisément saisie par l’opinion publique qui voit généralement dans la constitution des commissions d’enquête publique la panacée, alors qu’il ne s’agit qu’un élément, important, parmi tant d’autres, de la solution.

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Comme ce fût le cas de la Commission d’enquête sur le système d’approvisionnement en sang au Canada (la Commission Krever) instituée après le scandale du sang contaminé au Canada (la contamination de milliers de personnes par le virus du Sida et de l’hépatite C entre 1980 et 1999, environ huit mille (8000) en mourront).

La question à laquelle devait répondre la Commission Krever était celle de savoir pourquoi et comment on en était arrivé là.

La Commission ne s’est pas contenter d’expliquer les manquements du système canadien d’approvisionnement en sang et ses causes, elle a procédé à un vaste examen du système de régulation de la santé au Canada tant fédéral que provincial incluant les corps professionnels médicaux (Norris 2008).

Grâce à ses travaux qui ont duré quatre (4) ans, un nouveau modèle de gestion a été élaboré, un cadre d’évaluation avec des processus plus efficients établi, et des mécanismes de suivi et d’amélioration continue mis en place afin de s’assurer de la sécurité sanitaire de la population.

Ce fût pour le système canadien de santé publique une restructuration majeure (fin de la gestion de l’approvisionnement en sang par la Croix-Rouge canadienne, établissement des Services canadiens du sang, création de Héma-Québec, supervision centralisée des normes pour les produits sanguins par Ottawa, etc.).

La Commission Krever n’a pas décidé de telles actions qui relèvent constitutionnellement du politique. D’ailleurs, plusieurs des cinquante (50) recommandations de la Commission n’ont pas été suivies, à l’instar de la première d’entre elles qui était celle de la mise en place d’un régime provincial d’indemnisation sans égard à la faute bénéficiant à toutes les personnes ayant subi des préjudices à la suite de leur contamination indifféremment de la date à laquelle elles furent contaminées (Norris 2008).

Les pouvoirs publics ont choisi de restreindre l’admissibilité des victimes en fixant arbitrairement le cadre temporel d’accessibilité (de janvier 1986 à juillet 1990), excluant de facto un nombre significatif de victimes. Ce qui était contraire à l’esprit du rapport Krever.

Face au tollé général, les décideurs ont plus tard instauré des modes d’indemnisation aux personnes infectées hors de la période susmentionnée. La pression de l’opinion publique, les recours judiciaires, le soutien médiatique, faisant reculer certains gouvernements provinciaux (Ontario en 1998, Québec en 1999, Manitoba en 2001, et Colombie-Britannique en 2003). En 2006, soit presque dix (10) ans après le dépôt du rapport de la Commission (1997), le pouvoir fédéral a enfin consenti à verser une indemnisation d’un montant d’un milliard de dollars à ces victimes exclues. 

La Commission Krever a répondu à la double question qui lui était posée. Il a dans un rapport volumineux détaillé la défaillance des mécanismes existants et les insuffisances ainsi que les irresponsabilités ayant causées « le pire désastre évitable à survenir au Canada dans le domaine de la santé publique » (Picard 1999). Ce fût un profond examen des motifs politiques à la base des décisions controversées (Picard 2006).

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Il est clair que pour l’opinion publique le scandale ou l’enjeu exige davantage de réactivité, mais les commissions d’enquête publique ne sont pas les maîtres du temps politique, qui est régit par ses propres impératifs, ses propres lois (Hassenteufel 2010).

Que l’urgence perceptible d’un enjeu n’est pas nécessairement celui de l’agenda du politique (Bouton 2013).

Que les « accélérations du temps » (Leccardi 2011) et les actions politiques qui en découlent correspondent d’abord aux trois (3) caractéristiques des « policy windows » (Kingdon 1984) :

  1. la perception que l’enjeu est important et urgent,
  2. l’existence de solutions réalisables,
  3. le contexte politique rendant la décision réalisable (posant la question des bénéfices politiques à en tirer)

C’est une hiérarchisation de l’action politique supportée par les trois (3) grands principes de la sélection des problèmes publics :

  1. l’intensité dramatique du problème (sa surmédiatisation (Mac Combs et Shaw 1972),
  2. sa nouveauté, et
  3. son adéquation aux valeurs culturelles dominantes (le degré de mobilisation réelle de l’opinion publique pour les défendre) (Hilgartner et Bosk 1988)

Cette réalité produit paradoxalement les commissions d’enquête publique. Autant que celle-ci dilue ou amplifie leur portée effective.

C’est certain que les sujets touchant à la santé publique tels que l’approvisionnement en sang ou l’accès aux soins sont plus sensibles que d’autres, qu’en matière d’acceptabilité sociale il n’y a pas vraiment de risque majeur de polarisation – tout le monde étant à peu près d’accord sur l’importance de la santé pour les individus, car affectant immédiatement et parfois irréversiblement la vie des personnes.

L’opinion publique y étant (hyper) sensible, facilement mobilisable, on note une certaine promptitude des pouvoirs publics à poser les actions politiques demandées.

Une promptitude que l’on ne trouve pas dans d’autres domaines tels que ceux de la formation des adultes (la Commission Jean), de la protection des sources journalistiques, de la démocratie (malgré la « crise de confiance » politique (Parent 2014) (Elgrably-Lévy 2017) qui touche la vie politique entre illégitimité représentative, défiance citoyenne, et désintérêt (Boisvert 2002), l’exploitation des ressources naturelles, ou le financement des partis politiques.

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En définitive, les commissions d’enquête publique sont-elles utiles ? Incontestablement.

De la Commission Castonguay-Nepveu (1966-1970) sur la santé et le bien-être social (qui recommande l’instauration du système d’assurance maladie, de même que les centres de services sociaux, etc.)  à la Commission Gendron sur le français (1968 – 1972) (qui recommande de faire du français la seule langue officielle du Québec) en passant par la Commission Parent (1963 – 1964) (qui recommande la modernisation de l’enseignement au Québec avec la scolarisation obligatoire, la création des Cégep, l’égalité d’accès à l’université, etc.).

Indéniablement utiles.

Tout dépend de la raison de leur création (mandat), des moyens dont elles disposent, de la volonté des acteurs politiques d’appliquer leurs recommandations. Du temps et de l’action politiques donc.

Certes, elles pourraient être dans leur fonctionnement, leurs moyens, optimisés, avec des recommandations plus contraignantes, être instituées par un organe public indépendant qui serait aussi en charge de faire un suivi quant à la mise en œuvre de leurs propositions.

Cela ne dépend pas d’elles. Mais de la volonté souveraine du politique.

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BIBLIOGRAPHIE

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