La lutte contre la Corruption : de l’influence de Transparency International sur l’organisation des Nations Unies


Dans son rapport annuel sur la perception de la corruption 2016, Transparency International notait que le renforcement mutuel de « la corruption systémique mondiale et les inégalités sociales » occasionnent le « désenchantement populaire » dans lequel s’enracinent et prospèrent les populismes actuels (Le Monde 2017).

En 2017, leur montée et leur banalisation constituent une préoccupation majeure dans les démocraties, qui de ce fait deviennent de plus en plus « illibérales » (Zakaria 1997). Régression des valeurs constitutionnelles libérales (Slama 2002), établissement des formes insidieuses d’autocratie au sein des régimes démocratiques (Zakaria 2007), méfiance institutionnelle des citoyens (Audard 2009) et défiance citoyenne envers les politiques (Balme, Marie et Rozenberg 2003).

Si le remède populiste est au mieux un placebo, au pire une cure qui aggrave les maux susmentionnés, le statu quo qu’est la démocratie néolibérale est un échec en plus d’être dangereux (Defalvard 1989).

Dès lors, entre des pouvoirs publics contestés, des politiques défaillants dont l’opinion publique questionne régulièrement la légitimité (Balme, Marie et Rozenberg 2003), et des mouvements politico-citoyens qui se radicalisent (Cohendet 2004), dans cette « Crise dans la démocratie » (Gauchet 2008) la société civile comme « sphère d’action » (Cvetek et Dalber 2009) hors étatique, de convergence, semble plus que jamais tenir un rôle crucial (Khilnani 2001).

Dans l’espace politique, par sa nature indépendante, son expertise, son action relativement autonome, et sa diversité, elle jouit d’une crédibilité qui en fait une force d’initiatives, de propositions et de contrôle. Pratiquement un contre-pouvoir.

Ce rôle n’est nullement restreint à l’espace politique intérieur, puisque les enjeux contemporains tendent à être de plus en plus glocalisés. C’est-à-dire que ceux-ci bien qu’étant une préoccupation locale ont une résonance globale, à l’instar de la corruption (Garzon et Hafsi 2007).

Cela exige donc une double approche locale-nationale et internationale, ainsi que l’instauration d’une collaboration entre les organisations issues de la société civile (OSC) et les organisations internationales (OI). Ces dernières étant désormais à l’ère du mondialisme, de la communautarisation et du supranational, les instances incontournables d’orientation et de décision politiques (Hoffmann 1954).

 

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La coopération Transparency International et l’ONU : l’enjeu de la rencontre et son processus

À cet effet, la coopération entre Transparency International et les Nations Unies dans le domaine de la lutte contre la corruption correspond à ce nouveau paradigme.

Elle naît du constat que la corruption a des incidences importantes sur le développement économique, l’État de droit, les valeurs démocratiques (Johnston 2000).

Elle se construit également sur le diagnostic que la profusion des solutions juridiques nationales pose problème quant à leur effectivité réelle sur des organismes privés qui de par leur complexité structurelle, l’internationalisation de leurs activités, ne sont au final imputables de rien. Ce qui renforce le sentiment d’une culture de l’impunité. Un argument électoraliste favori des populismes nationaux.

Dans le but d’établir un cadre juridique international uniformisé, Transparency International et les Nations Unies ont collaboré à l’élaboration d’un document de droit international public – la Convention des Nations Unies Contre la Corruption (CNUCC) – adopté par l’Assemblée générale des Nations Unies en 2003, entré en vigueur en 2005 et comptant 181 États qui y sont parties (Canada, Union européenne, Chine).

Cette collaboration se poursuit à travers la Coalition des Nations Unies Contre la Corruption (UNCAC) constituée en 2006, regroupant plus de 350 organisations de la société civile d’une centaine de pays et dont l’objectif principal est de promouvoir la ratification, l’implantation, de la CNUCC.

Dans ce vaste dispositif mondial, Transparency International assume une place prépondérante, comme l’atteste la publication biennale de son rapport d’évaluation et de suivi consacré à la CNUCC.

Dans lequel, l’OI vérifie que les principes de la Convention sont transposés en droit positif interne par les États parties comme le Canada (Loi 2007). En cas d’insuffisances manifestes, Elle émet des recommandations (Transparency International 2013).

Son activisme au sein de l’UNCAC via le soutien aux différentes OSC membres de la Coalition (Transparency International et la Coalition UNCAC 2013) finit par en faire un interlocuteur essentiel.

La CNUCC incorpore des normes juridiques et des orientations en matière de coopération internationale. Bien qu’elle n’ait pas la même force contraignante que la Déclaration universelle des droits de l’homme (dont la violation peut conduire à la saisine de la Cour pénale internationale), et que le mot corruption y est mentionné 76 fois sans qu’il ne soit défini, il n’en reste pas moins que c’est le premier instrument juridique international de lutte contre les crimes économiques (corruption, enrichissement illicite d’agents publics, blanchiment d’argent, etc.).  

Ce qui est une avancée considérable. Historique.

 

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Description des acteurs de la coopération

L’Organisation des Nations Unies (ONU)

Créée à la fin de la seconde guerre mondiale, en 1945, dans le but d’assurer la paix et la sécurité internationales, l’ONU a vu au fil des années s’élargir sa mission et ses compétences.

Une évolution qui répond à la transformation conceptuelle des notions de paix et de sécurité. Celles-ci n’étant plus, pour la première, seulement une absence de conflits et, pour la seconde, uniquement une protection contre l’agression de tiers État.

Le « système primitif » (Kopelmanas 1948) des Nations Unies construit sur la répression et la prévention du recours à la force, le règlement pacifique des différends internationaux – sans perdre de cette identité a substantiellement évolué, avec le monde (Devin et Placidi-Frot 2011).

L’ONU qui regroupe 193 États membres est de plus en plus une organisation internationale du développement social, économique et culturel (Staehelin 2006).

De la sorte, assurer la paix, depuis la fin de la bipolarisation du monde au début des années 1990, c’est favoriser le développement socio-économique des États, veiller au respect des droits humains, garantir l’effectivité d’un cadre juridique international.

Assurer la sécurité, c’est prévenir de l’irruption de conflits par un pro-activisme qui se manifeste par l’identification d’enjeux potentiellement déstabilisateurs tel que le démontre son leadership sur les changements climatiques.

Ainsi ces quelques 41 000 employés, avec budget de 5,5 milliards de dollars américains, travaillent dans ce sens (UNESCO, FAO, OMS, OIT, AIEA, etc.).

Certes, l’organisation demeure sous le contrôle d’un Conseil de sécurité aux mains des grands vainqueurs d’hier (qui ne sont peut-être pas représentatifs du rapport de force international présent), que les critiques sur son action n’ont pas faibli en virulence, que sa réforme est lente et lourde, que c’est sans doute la « pire des formes de gouvernement » mondial (Staehelin 2006), il n’en demeure pas moins qu’elle reste « supérieure à toutes les alternatives » réalistes (Staehelin 2006).

 

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Transparency International

Fondée en 1993 par Peter Eigen, Transparency International est une Organisation Non-Gouvernementale (ONG) de type professionnel (gestion administrative performante, stratégies financières, stratégie d’alliance, technicité pointue, expertise, etc.) (Le Naëlou 2004) qui s’est donnée pour vocation de lutter contre la corruption des gouvernements et des institutions gouvernementales mondiales.

Connue du grand public notamment grâce à sa classification annuelle des pays les plus corrompus au monde – la publication de son Indice de perception de la corruption (IPC) fait depuis 1999 l’objet d’une attention médiatique particulière, même si celui-ci n’est pas d’une grande fiabilité scientifique (Louis 2007) et que l’organisation elle-même se trouve régulièrement contestée (Abramovici 2000) – l’OSC s’implique dans l’observation des politiques gouvernementales, émet des avis sur les avancées et les régressions de la transparence démocratique.

Ainsi pour mener à bien ses activités, elle dispose de sections présentes dans près de 110 pays, fonctionne en mode décentralisé avec un secrétariat international à Berlin qui coordonnent les plus de 100 sections nationales (Chapters) reparties sur tous les continents (Transparency International Organigramme 2015).

Ces dernières sont juridiquement, financièrement et opérationnellement autonomes (Transparency 2016).

L’OSC qui se dit non-politiquement partisan privilégie une approche de coopération avec les gouvernements, ce qui la place dans la catégorie d’ONGs s’inscrivant dans une dynamique d’évolution du système dans le système bien plus que dans une logique révolutionnaire hors système prônant un changement radical (Le Grand Soir), abrupte (reboot the system) tout en adoptant une posture d’opposant pur, c’est-à-dire sans aucune collaboration avec le système (financement, partenariats) comme Greenpeace dans les années 1970-1980 (de Ravignan 2003).

Pour sa part, Transparency International reçoit du financement de ses partenaires. Toutes les donations d’une valeur supérieure à 1000 euros sont listées ainsi que les identités des donateurs ayant offerts plus de 10 000 euros au Secrétariat international dévoilées (Transparency International 2017).

Ses principaux bailleurs de fond sont majoritairement

  • des agences gouvernementales (Ministère hollandais des affaires étrangères, celui de la Belgique, de l’Allemagne, l’Agence américaine du développement international, du Royaume-Uni, le Department of Sate américain, la Commission anti-corruption du Bhoutan) ;
  • des OI (Commission européenne, la Banque interaméricaine de développement, l’UNDP, l’ONU, etc.) ;
  • des fondations (Foundation Open Society Institute, King Baudoin Foundation, OSI Development Foundation, Pew Charitable Trusts) ;
  • des entreprises (Siemens AG, EYGS LLP, Norsk Hydro ASA, Systrix GmbH, Price Waterhouse Coopers LLP) ; et dans une faible proportion
  • des individus (Dorothy Parker Maloff, Giovanna Longo, Rolf Hellenbrand, Detlev Bisner) ainsi que
  • des OSC partenaires (Transparency International France, Christian Michelsen Institute).

Pour prévenir contre les suspicions de corruption, elle s’est dotée d’une charte d’éthique applicable à tous ses dirigeants, ses quelques salariés et ses nombreux bénévoles, qui vise à assurer son intégrité, à consolider de son indépendance.

De plus, pour sa directrice exécutive Robin Hodess, pour les 7 membres de son Conseil des gouverneurs et pour son Conseil consultatif international, il existe un code de conduite qui stipule entre autres choses que ceux-ci dans le cas d’un potentiel conflit d’intérêt doivent s’abstenir de participer aux délibérations.

Sans parler de l’obligation de communiquer avec le Comité d’éthique de l’organisation sur toute activité ou action susceptible d’être perçue comme une tentative d’influence ou un acte d’influence de la part des partenaires externes.

Il est clair que ces mesures ne permettent pas d’affirmer que Transparency International est infaillible, que sa probité ne souffre d’aucune remise en cause (Carayon 2012), que tout le jeu d’influence peut échapper au cadre normatif, mais jusqu’à présent sa crédibilité n’est pas atteinte et ses réalisations tendent à renforcer l’image d’une OSC relativement libre (le gouvernement américain un de ses grands bailleurs de fond occupe une position peu flatteuse dans son IPC 2016).

Une telle crédibilité (intégrité, expertise, aura, activisme, réseau) explique tout au moins en partie pourquoi l’ONU, en quête d’une légitimité internationale – « une signification et une validité sociales et politiques en tant qu’institution vouée à la poursuite d’objectifs d’intérêt général » (Coicaud 2001) – au sein de la gouvernance mondiale, a voulu s’associer à Transparency International.

Car au-delà de l’enjeu commun, du danger des populismes sur la stabilité mondiale, il s’agit pour les Nations Unies du renforcement de sa légitimité internationale.

 

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Les effets de la coopération Transparency International sur l’ONU : une légitimité internationale accrue

Généralement, la rencontre OSC – OI a pour effet soit d’accroître la légitimité de cette dernière soit de mettre en lumière son manque de légitimité (Scholte 2007).

Dans le cas de l’ONU, la collaboration avec Transparency International – qui dure depuis plus d’une décennie – l’a influencée en augmentant de façon significative sa qualité morale, légale, démocratique, compétence technique et leadership charismatique. Sa légitimité internationale.

  1. Qualité morale

Transparency International en occupant une place importante dans les discussions et les négociations autour du projet de la CNUCC, sous l’égide de l’ONU, a su conférer à l’enjeu une certaine « dimension morale » (Scholte 2007).

Les rapports annuels de l’OSC sur les États et leur niveau de corruption, ses études empiriques sur l’influence des intervenants privés sur les titulaires de charge publique, les conséquences démocratiques d’une telle influence, ses campagnes de sensibilisation sur le lien entre la corruption, la déstabilisation politique interne, l’injustice sociale ainsi que sur la montée des populismes et le non-respect des droits fondamentaux, ont fait de Transparency International la « conscience du monde » (Scholte 2007).

Cette stature morale a eu pour résultante une forte prise de conscience publique (l’Assemblée générale des Nations Unies décrétant une Journée mondiale de lutte contre la corruption – le 9 décembre). Aussi elle a favorisé l’engagement mondial accéléré des États parties (la ratification de la CNUCC par les États membres de l’ONU étant la seconde plus rapide de l’histoire de l’organisation).

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 2. Qualité légale

En se mobilisant (advocacy) pour la signature et la ratification rapide de la CNUCC, Transparency International a donné à celle-ci une force juridique globale similaire à la Convention des Nations Unies qui interdit l’usage des mines anti-personnelles.

Les rencontres tripartites (responsables étatiques, OSC, OI) – en l’occurrence la 6ème conférence des États parties de la Convention à St. Petersburg en novembre 2015 – permettent d’évaluer les avancées dans l’implantation de la CNUCC, de discuter des ajustements en cas d’insuffisances (lancement du second cycle du Mécanisme d’examen de la CNUCC qui propose l’adoption de mesures visant la protection légale des Whistleblowers – les Lanceurs d’alerte), d’accroitre les moyens du Groupe en charge de l’implantation (IRG) et de proposer un système plus efficace d’assistance juridique mutuelle ou de facilitation des procédures civiles internationales de saisie des biens mal acquis (enrichissement illicite).

Toute cette mobilisation permet en bout de ligne à l’ONU de se doter d’un cadre juridique renforcé et clair (les contentieux étatiques nés de l’application de cette Convention devant être arbitrés par la Cour internationale de justice).

 

Gouvernance mondiale

 

3. Compétence / performance

Transparency International en ayant un rôle pivot au sein de la Coalition UNCAC donne à la CNUCC une certaine « viabilité politique » (Scholte 2007).

La Coalition étant un réseau d’ONGs reparties sur la planète, enracinées dans la réalité locale, nationale, des États parties de la CNUCC, celles-ci dressent le véritable portrait de la situation quant à l’effectivité de la Convention (mesures et actions gouvernementales, attitudes des acteurs privés, mobilisation des sociétés civiles).

Ces données que recueillent Transparency International font l’objet d’un rapport de suivi et fondent ses recommandations.

D’un autre côté, l’expérience reconnue de l’OSC en matière de collecte de données et de stratégies de collaboration est mise à la disponibilité du réseau de telle sorte que la méthodologie est harmonisée donnant plus de crédibilité aux informations enregistrées, donc plus de pertinence aux propositions formulées.  

Cet apport contribue à une performance accrue de l’ONU dans sa lutte contre la corruption tout en la rendant compétente. Elle apparaît ainsi moins déconnectée du monde sur lequel elle prétend veiller.

4. Leadership charismatique

Transparency International n’est pas qu’un Indice de perception de la corruption ou un baromètre de la corruption dans le monde, c’est aussi des figures emblématiques telles que l’ancien président américain Jimmy Carter, son fondateur Peter Eigen, Pascal Lamy l’ancien directeur général de l’OMC et commissaire européen du commerce, Olusegun Obansanjo l’ancien président nigérian, le célèbre avocat camerounais Akere Muna, ou Huguette Labelle l’ancienne présidente de l’agence canadienne du développement international.

Des sommités dans leur domaine respectif qui dans la gouvernance mondiale sont des voix qui portent et que l’on écoute.

Ces pôles d’attraction, contrastant avec par exemple la relative discrétion du nouveau Secrétaire général des Nations Unies Antonio Gutteres (archétype du faceless technocrat selon la formule de Scholte), permettent d’installer dans l’actualité médiatique (internationale, régionale, nationale) l’enjeu de la corruption et de faire pression en faveur d’une régulation internationale (Scholte 2007).

Cet effet est palpable lors de la célébration de la Journée mondiale contre la corruption.

 

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5. Démocratique

La collaboration Transparency International – ONU a favorisé une participation citoyenne active tant dans la discussion, l’élaboration, la rédaction de la CNUCC.  En organisant des consultations directes via sa plateforme qui regroupent l’ensemble de ses sections autonomes (sondages, opinions, documentation).

Mais aussi, par l’entremise de la Coalition UNCAC, la publication d’information sur les formes de corruption, d’abus étatiques (UNCAC Prevention Chapter – Transparency Provisions), sur les droits fondamentaux comme celui du droit d’accès à l’information (The right of access to information ans the UNCAC, Regional Instruments), la présentation d’outils de mobilisation (Tools for civil society) et les différentes manières de participer (Training presentations, Workshop Scenarios).

L’apport démocratique de Transparency International se traduit également par sa capacité à rendre imputables les États parties (reddition de comptes) en montrant l’absence d’actions gouvernementales ou leur dérive (lois limitées, vidées de leur substance – un rôle de sentinelle).

Cet activisme provoque la plupart de temps un débat public polarisé sur la scène politique nationale des États parties concernées, comme ce fût le cas du débat parlementaire sur la loi sur la transparence de la vie politique française (Bekmezian 2013).

Ainsi, quand l’ONU est engluée dans une forme d’inertie politique à cause de la complexité des intérêts étatiques, les limites de l’ingérence dans les affaires intérieures des États membres, qui l’empêche d’agir ou de prendre position, la lenteur dans la construction du consensus, la lourdeur de la machine onusienne, Transparency International en tant que principale OSC dans la Coalition UNCAC sert d’organe de représentation du « pouvoir des citoyens » (Scholte 2007), de porte-voix (Transparency International 2015), toute proportion gardée (Anderson 2011).

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En somme, l’ONU et Transparency Internationale, associées dans la lutte contre la corruption au niveau international, forment un tandem qui reflète la tendance actuelle dans la gouvernance mondiale.

Les OI face aux défis de la mondialisation qui voient l’émergence d’acteurs non-étatique à l’influence planétaire, à l’activisme transnational (Marchetti 2010), des conflits asymétriques, l’irruption de l’illibéralisme et la Crise dans la démocratie, doivent plus que jamais démontrer de leur légitimité.

L’ONU, ce « machin » pour paraphraser le président français Charles de Gaulle (Attias 2013), difficilement réformable, a un problème de crédibilité et de légitimité dans des mondes où les disparités et les injustices sociales sont des guerres sans balles qui tuent tous les jours tout en ne pesant pas grand-chose dans « l’institutionnalisme néolibéral » (de Senarclens 2001) des grandes organisations régionales ou mondiales.

En multipliant les coopérations avec les OSC, l’Organisation espère sauver ce qu’il lui reste de sa raison d’être.

L’analyse de la coopération ONU – Transparency International montre que cela n’est peut-être pas vain.

 

 

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