Les textes faisant l’objet du présent billet s’intitulent « Transnational Relations and World Politics : An Introduction » de John S. Nye Jr. et Robert O. Keohane , et « Transnational Organizations in World Politics » de Samuel P. Huntington . C’est pour le premier une observation des relations transnationales comme un phénomène nouveau dans les relations internationales transformant substantiellement la conception classique de ces dernières. Pour le second, la révolution transnationaliste dans les politiques mondiales est davantage un phénomène à la mode dans les sciences sociales – absolument pas nouveau, aux effets limitatifs – qu’un existant à même de modifier intrinsèquement le stato-centrisme du système international.
139–146. https://doi.org/10.7202/1035174ar / Berthaud, P. (2015). L’économie politique internationale au défi de l’émergence. Mondes en développement, 169(1), 93-106. doi:10.3917/med.169.0093.
Le transnationalisme : un phénomène qui révolutionne les relations internationales
Pour Nye et Keohane, longtemps les relations internationales ont été essentiellement vues comme un domaine réservé aux États souverains, un système d’interactions entre les acteurs étatiques, un espace de jeu de pouvoir où la force la violence les menaces la poursuite du gain hégémonique par tous les moyens nécessaires en étaient des éléments constitutifs, normatifs. Vision réaliste, stato-centriste, traditionnelle, transmise par l’enseignement aux étudiants, partagée par les praticiens des sciences politiques et autres politologues. Cette vision quasi canonique des relations internationales est la source du déni dans la considération d’autres facteurs susceptibles d’influencer le comportement de l’acteur étatique dans les politiques mondiales tels que l’état des politiques domestiques, le développement de la science et des technologies, etc.
Pourtant, selon les auteurs, l’État n’est non seulement pas imperméable à ces influences, mais il n’est pas ou plus seul sur la scène internationale. C’est la fin de cette mythification de l’exclusivité étatique dans les relations internationales (observable entre autres choses dans le rôle accru des entreprises multinationales et les mouvements dits révolutionnaires, les syndicats internationaux et les réseaux scientifiques, les « cartels » du transport aérien, etc.). C’est le cœur de l’analyse proposée par les auteurs.
En effet, ils constatent l’émergence d’un phénomène nouveau questionnant la conception classique des relations internationales : les relations transnationales, définies comme le mouvement transfrontalier d’objets tangibles et intangibles (la communication véhiculant idées, croyances, doctrine ; le transport d’objets matériels à l’instar des marchandises, des propriétés personnelles, le matériel de guerre ; la finance constituant un mouvement d’argent et d’instruments de crédit ; les mouvements de personne que sont les voyages, etc.) impliquant des acteurs non-étatiques (acteurs non-gouvernementaux sur le plan individuel, acteurs organisationnels non-rattachés à une structure gouvernementale – organisations non-gouvernementales) ou dans lequel au moins l’un des acteurs est un agent non-étatique (ou n’appartenant pas à une organisation intergouvernementale). L’élément distinctif important par rapport aux relations inter-étatiques pour Nye et Keohane est dans le fait que les relations transnationales se produisent en dehors de l’activité diplomatique conventionnelle. Ainsi, de telles relations transnationales ne sont pas nécessairement des extensions de la politique internationale d’un État.
Au-delà de la remise en question du paradigme réaliste comme modèle dominant dans l’interprétation des relations internationales, les auteurs souhaitent comprendre et expliquer ce phénomène aux multiples incidences tant sur les politiques mondiales que sur l’enseignement des relations internationales. Ne pas simplement s’intéresser aux relations transnationales parce qu’elles sont un existant, mais tenter en s’y penchant d’éclairer différemment les enjeux mondiaux auxquels font face les contemporains (hommes d’État et étudiants en relations internationales).
Dès lors, la problématique des relations transnationales oblige une révision de la dynamique des politiques mondiales, la réévaluation du système inter-étatique, la construction d’une nouvelle grille de lecture des relations internationales, s’articulant autour de cinq (5) principales questions : quel est l’effet précis d’un tel phénomène sur les gouvernements (en perte de contrôle) et quelles sont leurs aptitudes à évoluer dans ce nouvel environnement, quels sont ses impacts sur l’enseignement des politiques mondiales et la pertinence de la vision stato-centriste comme cadre d’analyse de la réalité contemporaine, quels sont les bénéficiaires les gagnants les perdants dudit phénomène, quelles conséquences sur l’élaboration de la politique étrangère américaine en termes de prise de conscience des opportunités et des menaces qu’il crée, quels sont ses répercussions sur les organisations internationales telles que conventionnellement définies ? Ainsi, la présentation des relations transnationales par les auteurs est une œuvre analytique triptyque.
Le premier tableau pose le cadre conceptuel de compréhension, du sens donné, aux relations transnationales – de description du double aspect du phénomène (les interactions transnationales et les organisations transnationales). Des interactions transnationales distinctes des interactions inter-étatiques par les canaux qu’elles empruntent (le canal gouvernemental ou intergouvernemental pour les secondes, pour les premières tout canal de communication en dehors de celui précédemment mentionné à l’exemple des accords économiques entre des multinationales privées et des gouvernements (comme il est le cas de la Standard Oil Compagny of New Jersey et le gouvernement français), la constitution de coalitions supranationales entre différents acteurs organisationnels issus de diverses sociétés civiles nationales – coalitions qui deviennent des organisations transnationales, etc.). Ainsi, les interactions transnationales sont autonomes, pouvant jouer un rôle direct sur l’attitude des États, conditionner leur agir, et avoir des actions ainsi que des objectifs contraires aux intérêts des gouvernements ; de telle sorte que contrairement au propos de McNamara ce qui serait bon pour General Motors ne le serait pas forcement pour les Etats-Unis.
Le second tableau se consacre à l’examen des effets des relations transnationales sur les politiques inter-étatiques : le changement d’attitudes des acteurs (fruit de l’influence mutuelle des acteurs transnationaux (perceptions et opinions) via l’interconnexion établie par les médias de masse, l’absorption d’une culture par une autre (généralement occidentale), l’imprégnation des modes de vie différents par le tourisme, les échanges commerciaux, etc.), le pluralisme international, l’accroissement de leur dépendance et de leur interdépendance, l’augmentation de la faculté de certains gouvernements d’en influencer d’autres, l’émergence d’acteurs autonomes aux intérêts privés étrangers pouvant être en contradiction ou en opposition des politiques étatiques. Ce dernier effet nécessitant la présence d’acteurs transnationaux autonomes ou presque autonomes.
Le tableau final se développe sur la perte de contrôle des gouvernements dans un environnement international en profonde et rapide mutation (une perte de contrôle comme une résultante de l’élargissement des forces sociales et du progrès technologique) et sur l’état du paradigme stato-centriste dans ce nouveau réel des relations internationales (paradigme qui tout en reconnaissant que les acteurs non-étatiques ne sont pas invisibles dans l’espace public international a néanmoins eu tendance à relativiser la portée de leurs actions dans le développement des politiques mondiales – considérées comme des facteurs domestiques, inscrites dans l’espace politique national et intégrées dans la formation de la politique étrangère de l’État, pour dire des acteurs sous tutelle des États) ou à les réduire à un rôle quasi insignifiant dans les affaires mondiales puisque sa direction reste selon les tenants du stato-centrisme une compétence exclusive des États). Ce que conteste empiriquement les auteurs. Il y a pour eux à la fois une contamination des relations inter-étatiques par les relations transnationales (la prise en compte des politiques émanant d’acteurs transnationaux telles que les corporations syndicales, les entreprises industrielles, les institutions académiques, par exemple) démontrant que le comportement étatique ne saurait prétendre à une étanchéité absolue vis-à-vis de ce phénomène et une modification du comportement étatique tributaire des actions d’influence (tactiques et stratégies) posées par les organisations transnationales (boycotts, piraterie aérienne, excommunication, etc.). De la sorte, il importe de sortir d’une définition restrictive des politiques mondiales focalisée sur les agissements des seuls acteurs étatiques pour une ouverture à l’ensemble des interactions politiques entre des acteurs significatifs dans le système-monde.
Dans ce troisième tableau qui montre la déliquescence du pouvoir étatique dans les relations internationales ou l’affaiblissement de son monopole, Nye et Keohane quittant la perspective empirique pour une approche plus normative s’interroge sur le sens de ce phénomène en termes de valeur : est-il une continuité de la relation (économique et sociale) déjà déséquilibrée entre le Riche (industrialisé ou post-industrialisé, technologisé) et le Pauvre (tiers-mondiste, sous-développé ou en développement) – en d’autres mots, le maintien d’un statu quo bénéficiant aux mêmes ? N’est-il pas en fin de compte un impérialisme ne disant pas son nom comme un autre moyen de conquête et de domination politico-économiques ? Les auteurs préfèrent parler d’asymétries et d’inégalités plutôt que d’adopter un lexique dans lequel les notions de « juste » ou d’« injuste », d’« impérialisme » sont selon eux conceptuellement ambiguës et contradictoires et n’apportant rien de véritablement instructif ou productif à la discussion. Il faudra lire la suite de l’ouvrage pour obtenir une réponse à la question de savoir si les actions des organisations transnationales affectent l’État providence, la sécurité ou l’autonomie des États ou des régions, et dans quelles proportions.
Ce tableau final est complété par une évaluation de l’influence des relations transnationales sur la politique étrangère américaine. Avant toute chose, les auteurs notent que les Etats-Unis ont toujours eu une propension à transnationaliser leurs activités par l’entremise d’entreprises, de fondations, d’universités, d’organisations de travailleurs, etc. Une transnationalisation des activités d’entités non-étatiques américaines qui se voit aussi dans l’importance des moyens financiers (budgétaires) consacrés au développement de relations extérieures. Ainsi, sans être le centre d’une espèce de transnationalisme (au regard des liens politico-économiques, de coopération scientifique, étroits entretenus par les acteurs transnationaux américains avec divers acteurs étatiques/non-étatiques (par exemple Européens) et de l’inhérente influence politico-idéologique d’une telle proximité), l’Amérique y est prédominante. Toutefois, cette position des Etats-Unis dans les relations transnationales ne saurait faire oublier l’émergence d’une autre réalité – peut-être symptomatique de l’apparent déclin de l’Empire américain : tous les chemins ne mènent pas (plus) à New York. Une donnée factuelle que devrait intégrer le gouvernement américain dans l’élaboration de sa politique étrangère.
En conclusion, Nye et Keohane face à ce défi transnational qui est posé à l’Amérique examinent le rôle que pourrait jouer l’organisation internationale dans la coopération intergouvernementale envisagée comme une solution afin de circonscrire les effets d’un tel phénomène et d’exercer sur lui un plus grand contrôle. Le multilatéralisme étatique intégrant les acteurs transnationaux dans la gestion régulatrice des affaires mondiales ; multilatéralisme dans lequel l’organisation internationale assume la fonction d’agent d’harmonisation des comportements internationaux – à l’instar de l’ONU déclarant la mer (et les océans) « patrimoine commun de l’humanité » ou la volonté d’instaurer une monnaie unique dans le marché européen par la Communauté Économique Européenne.
Si pour Nye et Keohane le phénomène des relations transnationales est une sorte de révolution dans les relations internationales qui exige un impératif changement paradigmatique comme un changement de perspective – dans l’objectif de mieux comprendre ce qui se produit réellement dans le monde contemporain (du moins dans les années 1970) et qui échappe à la doxa réaliste, d’être mieux outiller face aux enjeux contemporains en tant qu’étudiants en études internationales ou praticiens des sciences politiques ou politologues, de pouvoir saisir et contrôler ces « forces qui animent nos existences », pour Huntington l’auteur du second texte faisant l’objet du présent rapport de lecture ce transnationalisme est une pseudo révolution – expression à la mode dans les sciences sociales et phénomène qui est historiquement connu (par exemple l’Église catholique par sa mission évangélisatrice et les entreprises nationales comme les différentes Compagnies des Indes – orientales et occidentales – peuvent d’après la définition établie par Nye et Keohane être considérées comme des organisations transnationales ayant menées des activités du même type), ne changeant fondamentalement pas grand-chose dans les politiques mondiales.
La nouveauté selon Huntington se trouve dans leur prolifération depuis la fin de la seconde guerre mondiale, les nouveaux champs d’activité dans lesquels ces acteurs transnationaux agissent, leur importance structurelle, et la dimension mondiale de leurs opérations. C’est donc plus dans ce sens qu’il serait éventuellement possible de parler de « révolution ».
Le transnationalisme : le pseudo phénomène révolutionnaire
Dans sa longue réponse à Nye et Keohane, Huntington commence par restreindre la définition à son goût trop extensive et excessivement plurivoque du transnationalisme proposée par ses confrères. Dans la bouche du futur auteur du Choc des Civilisations, le transnationalisme est limité à la nature des organisations dites transnationales (qui mènent leurs activités en traversant les frontières nationales et n’étant pas des acteurs étatiques encore moins des organisations internationales) et aux opérations spécialisées qu’elles mènent (« sauver des âmes », investissements financiers, transmission de messages, promotion et vente de produits, livraison de bombes, etc., regroupées en trois grandes catégories d’activité : bureaucratique, d’association, de transaction). Si Nye et Keohane s’appesantissent sur les catégories d’association (comme le mouvement Pugwash réunissant des personnalités issues des mondes universitaire et politique engagées dans le renforcement de la sécurité internationale ) et de transaction (comme les accords commerciaux internationaux entre les acteurs privés et les gouvernements) illustrant de façon plus significative l’influence des organisations transnationales y rattachées sur les relations internationales, Huntington souhaite s’attarder sur les organisations transnationales fonctionnellement (très) spécialisées et fortement centralisées.
L’intention de Huntington est de démontrer par l’empirie et un certain historicisme qu’indifféremment de leur nature gouvernementale ou non-gouvernementale celles-ci ont beaucoup plus de similarités tant par leur composition (le contrôle interne exercé par des décideurs nationaux) et par l’ampleur de l’internationalisation de leurs opérations que de divergences ou d’antagonismes mettant à mal ou remettant en cause le stato-centrisme des relations internationales. Dès lors, la définition même de transnationalisme de Nye et de Keohane souffre d’une aporie rendant toute leur observation du phénomène « révolutionnaire » presque sans intérêt.
Le premier acte de la démonstration de Huntington consiste à baliser conceptuellement les notions de national, multinational, international, transnational. Une organisation internationale est celle qui est contrôlée en interne par des représentants de plusieurs nationalités, une organisation transnationale est celle qui par une centralisation interne de la décision mène des opérations significatives sur les territoires de deux ou plusieurs États-nations, une organisation multinationale est celle qui voit la participation significative de deux ou plusieurs personnes de nationalité différente dans ses opérations, et une organisation nationale étant l’opposé de chacune des trois précédemment mentionnées. Cette clarification permet à Huntington d’expliquer qu’en pratique une telle différenciation des organisations agissant sur la scène internationale est loin d’être une évidence. Par exemple, la Banque mondiale est-elle une organisation internationale, multinationale, ou transnationale ? Elle est internationale dans le contrôle exercé par ses dirigeants, multinationale par la composition de son personnel, et « clairement » transnationale par ses activités. Ainsi, dans la réalité, de nombreuses organisations dites multinationales sont sous le contrôle de décideurs nationaux (privés ou publics) limitant de ce fait leur prétendue autonomie par rapport aux États – ce qui relativise leur influence « hors étatique » dans les politiques mondiales.
Sans parler de l’autre aspect de cette réalité qui veut qu’une organisation transnationale ne pourrait mener des opérations sur un territoire national sans l’approbation de l’autorité politique locale (qui lui imposerait ses conditions) – cet accès au territoire national n’est pas libre. Les organisations transnationales opèrent d’abord à l’intérieur de l’État-nation et ne peuvent se soustraire à l’obligation de considérer cette donnée politique. Et si l’on répliquerait à Huntington que l’obtention de l’accès au territoire national (généralement le fruit d’un marchandage entre les parties) et la soumission d’organisations transnationales à une régulation étatique interne ne signifient pas que le gouvernement soit véritablement dans une position de dicter ses conditions ou d’être maître de la situation (c’est-à-dire de voir les organisations transnationales influencer significativement les politiques nationales) comme il a souvent été le cas des États tiers-mondistes, l’auteur affirmerait que de façon habituelle les opérations d’organisations transnationales n’ont pas de motivations politiques dans le sens de jouer un rôle déterminant dans l’équilibre des pouvoirs, par contraire leurs actions peuvent de manière incidente avoir un tel effet ; même si Huntington admet que la sécurisation de l’accès à un territoire exige de la part des organisations transnationales de privilégier la stabilité interne des États – de préférer généralement le maintien au pouvoir d’un groupe politique.
L’autre articulation de l’argumentaire de Huntington s’élabore autour de la faiblesse de l’internationalisme, précisément de l’impossibilité des organisations internationales d’être des entités non-étatiques capables de s’émanciper de la volonté des États. Cette situation provient de l’essence même de ces organisations (dont les actions requièrent un intérêt commun établi par divers groupes nationaux – le multilatéralisme) qui sont plus des arènes pour les acteurs nationaux que des créatures indépendantes. Cette limitation presque congénitale offre un espace aux organisations transnationales qui – ignorant cette contrainte ou libre de cette sujétion – se déploient à travers le monde. Cependant, il n’en reste pas moins qu’un tel déploiement a besoin de l’accord d’entités nationales donnant accès au territoire de l’État souverain (que l’organisation transnationale soit une organisation internationale non-gouvernementale ou une entreprise internationale). Il y a donc là, au moins en théorie, un levier de pression non-négligeable de l’acteur étatique (il est à souligner que cette capacité de l’acteur étatique à s’assurer un certain contrôle des opérations d’organisations transnationales s’est historiquement observée dans les cas de rivalités entre ces entités, l’État n’ayant pas hésité à procéder à la nationalisation de telles opérations).
Quant au transnationalisme américain, Huntington reconnaît qu’il est l’un des héritages de l’expansion politique dans les relations internationales depuis la fin de la seconde guerre mondiale ; puis nuance le propos de Nye et Keohane en affirmant que le transnationalisme (tout court) tel que perçu dans le monde actuel (celui des années 1970) est un phénomène américain (ce sont les organisations américaines gouvernementales et non-gouvernementales, ou des organisations internationales dans lesquels l’Amérique assure le leadership, qui ont favorisé la prolifération du phénomène), à tel point qu’il ne saurait ébranler l’Empire américain jusqu’à le faire chuter. Cet Empire étant la manifestation d’un large système d’alliances étatiques autour de l’hégémon américain qui s’est assuré de la dépendance des États dits amis, de l’accès à leurs territoires nationaux par les acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux américains, soit de l’instauration et le maintien d’un important degré d’influence. La puissance hégémonique américaine n’est pas dans la conquête de nouveaux territoires, mais dans sa pénétration (économique, religieuse, culturelle, etc.) des autres États-nations. Le transnationalisme loin d’être une menace est le mode d’expansion américain, soutenu par le développement technologique et le renforcement de son leadership politique (aide internationale, présence importante dans les organisations internationales, performance économique, etc.). D’autant plus que depuis la fin de la seconde guerre mondiale, la plupart des organisations transnationales nationalement contrôlées le sont par des Américains.
Christian Deblock
En somme, les deux textes présentés offrent des visions contrastées du transnationalisme en tant que phénomène singulier des politiques mondiales dans les années 1970.
Révolutionnaire et nouveau dans le sens de redéfinition du paradigme réaliste pour Nye et Koehane, relativement nouveau et révolutionnaire seulement dans le contexte structurel international – pris comme une excroissance de l’État-nation d’après Huntington. Le transnationalisme demeure malgré cette opposition (de chapelles idéologiques ou de querelles doctrinales) une réalité (qu’elle soit en dehors du système État-nation huntingtonnien ou contributrice d’une modification du stato-centrisme comme élément d’influence des relations internationales) dont le développement n’a cessé d’être observé dans les politiques mondiales depuis la chute du mur de Berlin, l’avènement d’un monde (néo)libéral plus ou moins unipolaire – la fin de l’histoire de Fukuyama, le Choc des mondes culturels avec ses fractures civilisationnelles, et le monde post-américain avec la montée des « Restes » de Fareed Zakaria.
Révolutionnaire ou non, nouveau ou pas, cela a-t-il vraiment une quelconque importance dans la réflexion contemporaine face aux enjeux communs tels que l’environnement, l’accroissement des inégalités sociales, les crises migratoires, etc. ?
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