Le(s) Multilatéralisme(s)

« « Légitime ou efficace ? » Ce numéro des Champs de Mars se place sous les auspices d’une alternative qui a été, au moment de la crise irakienne, au cœur du débat sur la coopération multilatérale. Ce qui justifie d’y revenir aujourd’hui n’est pas seulement le fait que les milieux néoconservateurs américains en ont proposé à l’époque une lecture opposant de façon tranchée les deux termes, en faveur de l’efficacité. C’est surtout que la pratique de la coopération multilatérale a largement évolué en écho de ce débat ­ même après l’intervention en Irak ­ dans le sens de formats plus réactifs, flexibles, restreints et informels.

Cette évolution, malgré ses limites vite apparues, se poursuit aujourd’hui, nourrissant en fin de compte une remise en cause profonde, non pas seulement des formes plus classiques de la coopération internationale, mais aussi de l’idée même d’un ordre multilatéral.

Les États-Unis ont toujours entretenu un rapport ambivalent au multilatéralisme. Pour s’en tenir à l’après-Guerre froide, l’administration Clinton affirme dès la fin des années 1990 : « [Les États-Unis sont] multilatéraux quand nous le pouvons, unilatéraux quand nous le devons. C’est pourtant cette même administration qui est accusée lors de la campagne présidentielle de 2000 par la conseillère du candidat George W. Bush, Condoleezza Rice, de considérer « les accords et les institutions multilatéraux [comme] des fins en eux-mêmes », se contentant de victoires symboliques ou, pire, se leurrant dans la poursuite des « intérêts d’une communauté internationale illusoire » .

Cette ambivalence change encore d’équilibre avec le 11 septembre 2001. Ce n’est pas seulement que la ligne de conduite américaine est inversée, comme le notent Pierre Hassner et Justin Vaïsse, avec des États-Unis multilatéraux quand ils le doivent, unilatéraux dès qu’ils le peuvent. Mais les Américains, notamment sous l’influence des milieux néoconservateurs, reformulent cette alternative et portent le débat au c ur de l’idée même du multilatéralisme. C’est ainsi qu’en octobre 2001, Robert Kagan affirme : « Contrairement au prêt-à-penser actuel, le débat du jour n’est pas entre multilatéralisme et unilatéralisme. Il est entre le multilatéralisme efficace et le multilatéralisme paralytique .

Pour R. Kagan, le premier préserve la « détermination unilatérale à agir », quand le second glisse vers la velléité, au fil des consultations et compromis. Donald Rumsfeld, alors secrétaire à la Défense, donne la traduction politique de cette approche avec sa fameuse formule, lancée en pleine crise irakienne : « La pire chose que vous puissiez faire est de laisser une coalition définir ce que votre mission est. C’est la mission qui détermine la coalition .

Depuis la sortie de la Guerre froide, dans un environnement encore incertain, l’attitude américaine face au dilemme légitimité/efficacité est gouvernée par une forme d’aversion au risque. Le 11 septembre 2001 renforce encore le poids de cette recherche de sécurité dans le calcul stratégique américain, en le faisant basculer vers un impératif d’action plus que dans la prudence. Dans cette logique, le primat de l’efficacité sur la légitimité s’impose même au-delà des rangs néoconservateurs, et le respect de la règle apparaît comme un obstacle à la sécurité plutôt qu’une de ses conditions. Si l’administration américaine prend soin de présenter la coalition qu’elle monte pour son intervention en Irak comme une forme d’action collective, voire « multilatérale » ­ alors même que cette coalition reste étroite et largement symbolique ­, la logique « unilatérale » apparaît comme évidente aux yeux d’une grande partie du monde.

Pourtant, l’opposition ainsi construite entre un multilatéralisme inclusif et institutionnalisé, réputé moins efficace, et des formes d’action collective ad hoc plus restreintes mais plus susceptibles de traiter les problèmes, survit aux avanies rencontrées par les États-Unis à la suite de leur intervention armée.

Ainsi, lorsque R. Kagan revient sur le sujet en 2004 , il admet que les États-Unis sont désormais en « quête de légitimité ». Mais il réfute l’hypothèse qu’ils puissent la trouver auprès des institutions multilatérales ou du droit international : de son point de vue, la position des Européens sur le sujet est contradictoire lorsqu’ils participent à l’intervention au Kosovo en 1999 sans l’aval explicite du Conseil de sécurité, mais critiquent l’intervention en l’Irak en 2003 au nom de l’autorité de ce même Conseil. La « légitimité du libéralisme » ­ qui s’apprécie à la fois au regard de la nature des régimes politiques mobilisés dans l’action collective (alors que le multilatéralisme inclusif oblige à se compromettre avec des régimes douteux) et du contenu de leur stratégie (alors que le multilatéralisme inclusif contraint à des compromis sur le fond) ­ lui semble une bien meilleure source.

En 2006, Francis Fukuyama apporte une contribution plus nuancée au débat. Il y reconnaît que la puissance américaine se perçoit davantage comme bienveillante que le reste du monde et même ses proches alliés ne la voient. Il admet ainsi que la légitimité ne se postule pas, mais qu’elle vient des tiers, à commencer par les autres États, et que les institutions multilatérales contribuent à la construire. Mais il critique lui aussi les Européens qui voient dans les institutions internationales le meilleur cadre pour légitimer l’action internationale. Pour F. Fukuyama, si les institutions formelles fondées sur des règles sont les plus susceptibles d’être considérées comme légitimes, les formes d’actions collectives qui sont les plus efficaces sont aussi les plus informelles.

En conséquence, F. Fukuyama préconise un « multi-multilatéralisme » : des organisations internationales « multiples, en concurrence et partiellement redondantes » qui pourraient fournir « à la fois de la puissance et de la légitimité pour différents types de défis concernant l’ordre mondial ». Il estime en effet que faire reposer le multilatéralisme sur une organisation centrale unique « est une recette soit pour la tyrannie ­ si cette institution devait devenir réellement puissante ­, soit pour l’inefficacité, ce qui est la réalité actuelle pour l’essentiel de l’activité de l’ONU ».

Les déboires de l’unilatéralisme de l’administration Bush (sur l’Irak et ailleurs) ne suffisent donc pas à mettre fin à une vision tranchée de l’opposition entre l’efficacité et la légitimité dans le débat intellectuel. Cette opposition, qui va de pair avec une redéfinition beaucoup plus souple de l’idée même de multilatéralisme, exerce au contraire, au même moment, une profonde influence sur la pratique de l’action collective.

Certes, plusieurs initiatives tentent de remettre le multilatéralisme inclusif et institutionnel au c ur du jeu diplomatique, tout en tirant les nécessaires leçons des limites de son efficacité. C’est ainsi qu’en 2003, l’Union européenne (UE) place son attachement à un « multilatéralisme efficace » au c ur de sa Stratégie de sécurité, et affirme que les Européens doivent « être prêts à agir lorsque [les] règles [des organisations internationales, des régimes et traités] ne sont pas respectées ­ reconnaissant ainsi que c’est un des points où le bât blesse. Au même moment, aux Nations unies, Kofi Annan répond à la crise irakienne par un ambitieux projet de réforme, lui aussi mené au nom d’un « multilatéralisme efficace », qui débouche ­ malgré les fortes résistances de John Bolton, alors représentant américain aux Nations unies ­ sur plusieurs mesures de transformation de certaines de ses institutions, de ses normes et de ses objectifs, adoptées au sommet de 2005.

Mais ces initiatives connaissent un succès d’autant plus relatif que, dans la même période, d’autres formes multilatérales prennent leur essor. Richard Haass en particulier décrit ces évolutions : les États favorisent de plus en plus des modalités de coopération davantage informelles, hors du cadre des traités internationaux et des institutions. Ils privilégient la coordination de leurs politiques nationales selon des objectifs qu’ils se donnent à eux-mêmes plutôt que de véritables démarches collectives. Ils se méfient des impasses de la prise de décision par consensus, a fortiori à l’unanimité, et favorisent des formats réduits et sélectifs, ad hoc. Au total, la pratique multilatérale s’en trouve plus « désordonnée .

Les impasses du multilatéralisme classique accélèrent cette tendance. Elles sont incarnées par les échecs des cycles de négociation du Millénaire puis de Doha en matière commerciale, de la conférence sur le climat de Copenhague ou des tentatives pour régler la crise syrienne au Conseil de sécurité, entre autres exemples. Ce qui semblait autrefois autant d’atouts de ces institutions ­ inclure l’ensemble des parties prenantes ; introduire une certaine stabilité dans le comportement des États, notamment sur la base de règles de droit et d’institutions pérennes ; favoriser la négociation de compromis en permettant que des intérêts différents soient pris en compte dans le cadre des multiples négociations en cours ou à venir ­ apparaît désormais davantage comme source de problèmes : lourdeur voire blocages, rigidité, inefficacité…

En conséquence, le multilatéralisme « désordonné » a pris une place de plus en plus importante dans la politique internationale. Le modèle de la « coalition des volontaires », ou coalition ad hoc, promu par D. Rumsfeld semble s’être généralisé, et pas seulement en matière militaire. Les accords commerciaux plurilatéraux ont remplacé l’objectif d’un nouveau cycle de négociations mondiales. Les États réduisent toujours davantage leurs contributions obligatoires aux budgets des organisations internationales et privilégient des contributions volontaires, dont ils peuvent flécher l’affectation et modifier le volume selon leur stratégie nationale plutôt qu’en renégociant la stratégie collective.

Chaque crise semble favoriser cette évolution, à l’image de celle, financière, de 2008 qui a renforcé la logique de club (avec la mise en place du G20 au niveau des chefs d’État et de gouvernement) et la mise en réseau de coopérations bilatérales ad hoc (avec les « swaps de liquidité » entre banques centrales . L’UE elle-même connaît une évolution similaire, comme le montre le retour des débats sur l’Europe à géométrie variable ou à plusieurs vitesses.

Un point important toutefois mérite d’être noté, tant il est souvent perdu lorsque le constat de ces évolutions est dressé. Comme R. Haass le souligne, ces nouvelles formes multilatérales doivent « conduire ou compléter le multilatéralisme classique » plutôt que se substituer à lui . De fait, c’est l’histoire du multilatéralisme que des formats plus restreints et plus informels s’articulent aux formats plus inclusifs et plus institutionnalisés.

Pour partie, cette pratique continue de se vérifier. Les coalitions militaires ad hoc s’appuient sur les alliances permanentes pour l’interopérabilité et la prise de décision collective dont elles ont besoin. Les accords plurilatéraux ouvriraient un risque de fragmentation du commerce mondial en l’absence de principes (traitement national) et de mécanismes (règlement des différends) communs, à l’instar de ceux portés par l’Organisation mondiale du commerce (OMC). C’est notamment l’accord sino-américain sur le climat de 2014 qui a permis le succès de la COP21, mais c’est bien en vue d’un accord global que cet accord bilatéral a été conclu. C’est également dans le cadre onusien universel (et à l’unanimité) que l’accord de Paris a été adopté, ce dernier permettant jusqu’à ce jour que la Chine maintienne ses engagements malgré le retrait des États-Unis annoncé par Donald Trump.

Mais l’opposition tranchée portée par le débat a fini par produire des effets en pratique. L’essor du multilatéralisme informel ou ad hoc se fait le plus souvent au détriment des formes plus inclusives et institutionnelles. Or, si un tel antagonisme entre efficacité et légitimité est problématique, ce n’est pas seulement parce qu’on a souvent plus à gagner à articuler ces différentes formes de coopération multilatérale. Ni parce que c’est contre toute réalité politique que la logique néoconservatrice veut échapper à la nécessaire conciliation entre efficacité et légitimité. C’est davantage encore parce que la légitimité ­ dont l’efficacité ne peut en fin de compte se passer ­ peut de moins en moins puiser uniquement à des sources unilatérales.

L’une des illustrations les plus claires de cette impasse vient de l’attitude que les autres puissances adoptent elles-mêmes vis-à-vis de ce multilatéralisme désordonné. Évidemment, chacun peut favoriser des institutions différentes, renforçant les tensions internationales. Même la Russie et la Chine, dont le discours de politique étrangère insiste sur la centralité des Nations unies, développent leurs propres réseaux d’institutions : l’Union eurasiatique pour la première, la Banque asiatique d’investissement dans les infrastructures pour la seconde ou encore l’Organisation de coopération de Shanghai et la Banque des BRICS pour l’une et l’autre à la fois.

Encore ces deux puissances adoptent-elles une attitude assez différente. À part de façon ponctuelle, les institutions promues par la Russie, comme la Communauté des États indépendants (qui a légitimé les déploiements russes en Abkhazie et en Transnistrie au début des années 1990) ou l’Organisation du traité de sécurité collective, connaissent un succès limité. Et au sein des Nations unies, la Russie concentre son influence sur les affaires stratégiques, notamment via le Conseil de sécurité qui lui garantit une capacité de blocage des initiatives qui iraient contre ses intérêts ­ que ce soit sur la Syrie, en Ukraine ou en matière de cyberdéfense, par exemple.

Si la Chine sait elle aussi user à l’occasion de cette capacité négative que lui octroie la règle du veto au Conseil de sécurité (sur Taïwan, la Corée du Nord ou la mer de Chine du Sud, mais aussi désormais au-delà de la zone Asie pacifique), elle devient plus active, à la fois au sein des Nations unies et en dehors. Cela au point que sa stratégie a pu être comparée à une « diversification de portefeuille » qui permet de se « donner des options ­ et par extension, de l’influence ­ y compris pour pousser en faveur de la réforme de ces différentes enceintes et d’un rôle accru pour soi-même et pour les résultats et standards qui ont sa préférence.

On le voit, un « multi-multilatéralisme » est ainsi loin de résoudre la question de l’efficacité de l’action collective, dès lors qu’il permet à chacun de tirer dans des directions non coordonnées, voire opposées. La généralisation de cette approche aboutit naturellement à ce que le système multilatéral puisse lui-même devenir un espace pour la compétition stratégique entre puissances. Elle risque ainsi d’aboutir à une forme de fragmentation de la coopération internationale, voire de la société internationale.

Le multilatéralisme est certes d’abord un modus operandi, une technique diplomatique, qui selon la définition canonique « consiste à coordonner des politiques nationales au sein de groupes d’au moins trois États. C’est donc un moyen pour atteindre une fin et une telle perspective nominale conduit en effet à avoir une vision souple des formes qu’il peut prendre, et à l’évaluer à l’aune d’un strict bilan coûts-avantages.

Mais le multilatéralisme n’est pas une simple technique comme les autres, puisqu’il porte aussi en lui une ambition systémique : celle de faire reposer cette coordination sur « certains principes de mise en ordre des relations entre [les] États . Dans cette logique, « l’institution du multilatéralisme se distingue des autres [principes organisateurs des relations internationales] par trois caractéristiques : l’indivisibilité, les principes de comportement généralisés et la réciprocité diffuse. L’indivisibilité implique que coûts et bénéfices ne peuvent être désagrégés entre membres. Les principes généraux supposent que le multilatéralisme s’appuie sur des normes générales de comportement plutôt que des préférences individuelles ou les circonstances. Et le caractère diffus de la réciprocité veut que les bénéfices s’apprécient dans la durée et sur l’ensemble des questions traitées (donc de façon diffuse) plutôt qu’immédiatement et sur chaque décision.

Ces trois caractéristiques sont en principe nécessaires pour que le multilatéralisme puisse répondre au mieux à l’ambition d’une mise en ordre des relations entre États fondée sur la coopération. Or, on le perçoit aisément, elles sont chacune directement touchées par les formes « désordonnées » du multilatéralisme que l’opposition entre efficacité et légitimité a fini par favoriser.

Depuis ce débat, toutefois, la situation a continué d’évoluer. Au point que si, en 2010, R. Haass peut écrire : « Nous sommes tous multilatéralistes à présent , ce constat est moins évident aujourd’hui. Ce n’est plus la préoccupation jugée déplacée de la légitimité internationale qui est mise en cause, mais l’idée même d’action collective. La charge contre le « mondialisme » du président Trump aux Nations unies en septembre dernier, inquiet des « menaces contre la souveraineté », renoue avec celle de son conseiller à la sécurité nationale contre la « gouvernance globale » dès 2000 . Et la politique américaine, sans négliger l’outil multilatéral (par exemple dans le premier temps de sa gestion de la crise nucléaire et balistique en Corée du Nord, afin d’accroître la pression tant sur Pyongyang que sur Pékin), montre à tout le moins une forte réserve à l’idée d’un ordre multilatéral.

Il ne s’agit pas seulement de cette ambivalence traditionnelle des États-Unis face au multilatéralisme. Il ne s’agit pas non plus uniquement des difficultés spécifiques que cette administration américaine affiche concernant les piliers de la politique multilatérale, bien que leur énumération soit impressionnante : accord de Paris sur le climat, accord sur le nucléaire iranien, Union postale universelle, Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO), Conseil des droits de l’homme, Cour pénale internationale, agence onusienne d’aide aux réfugiés palestiniens…

En réalité, l’administration américaine actuelle refuse les contraintes multilatérales parce qu’elle les juge injustes (puisque tout le monde ne les respecte pas) autant qu’inefficaces (puisqu’inadaptées à ses priorités). Mais surtout, elle ne cherche pas à les réformer ou à lui en substituer d’autres. Au contraire, comme on le voit de façon particulièrement frappante en matière commerciale, elle privilégie une approche bilatérale du règlement de ses différends ­ rappelant ainsi qu’historiquement, c’est en opposition au bilatéralisme (et au droit du plus fort autant qu’à l’enchevêtrement d’arrangements techniques qu’il favorise) plus qu’à l’unilatéralisme que le multilatéralisme s’est construit .

Cette administration est aussi marquée par son rapport ambigu à l’interdépendance. Elle ne l’accepte que lorsqu’elle est asymétrique en sa faveur ­ ce qu’elle n’hésite pas alors à utiliser à son profit, de façon plus brutale et systématique que ses prédécesseures, comme on le voit avec sa politique de sanctions. L’aversion au risque qui dominait après le 11 septembre n’est plus seule à gouverner le calcul stratégique des États-Unis. Dans un contexte désormais marqué par le retour de la compétition géostratégique, et par une profonde redistribution de la puissance, la période actuelle est dominée par une approche en termes de gains relatifs (gagner plus, ou en tout cas pas moins, que ses partenaires et concurrents) plutôt que de gains absolus ­ pour maintenir une supériorité stratégique dans la durée. Dès lors, c’est toute la gestion de ces interdépendances ­ commerce, alliances stratégiques, biens publics mondiaux ­ qui s’en trouve transformée.

Il faut dire que, pour les États-Unis de l’après-Seconde Guerre mondiale, l’ambition de mise en ordre des relations internationales autour du multilatéralisme n’est possible que si un « hégémon bienveillant » garantit un minimum de stabilité qui permet aux acteurs internationaux de se comporter en ce sens, y compris en les assurant que celui qui ne le fait pas est traité en conséquence. C’est à cette source de l’« hégémonie stabilisatrice que puise non seulement l’ambivalence historique des États-Unis face au multilatéralisme depuis la Seconde Guerre mondiale, mais aussi cette opposition entre légitimité et efficacité.

Ce dilemme entre efficacité et légitimité change donc à nouveau de nature. La question de l’efficacité est devenue si prégnante qu’elle s’inscrit dorénavant difficilement dans une logique collective, a fortiori dans un cadre multilatéral classique. En outre, la question de la légitimité se pose de façon plus décisive, non seulement sur la scène internationale, mais aussi sur la scène intérieure des États, où les citoyens s’inquiètent de plus en plus des effets des politiques multilatérales, du libre-échange aux migrations. Là encore, les États-Unis ne sont d’ailleurs que l’illustration la plus visible d’une tendance qui traverse la société internationale.

Dans ce contexte, le multilatéralisme informel et restreint ne peut constituer une réponse adaptée. Pour ne citer qu’une raison, il ne peut répondre de manière satisfaisante au comportement des « passagers clandestins », c’est-à-dire des États qui s’exonèrent de leur part du fardeau tout en profitant des avantages de la coopération. Au contraire, il ne fait que favoriser encore davantage de tels comportements : formats restreints, absence de transparence, règles informelles, absence de vérification, mécanismes fondés sur les engagements nationaux, etc.

Certes, les limites du « multilatéralisme efficace » proposé par R. Kagan n’ôtent rien à celles du multilatéralisme classique. Les impasses dans le règlement des crises de sécurité, des tensions économiques et commerciales ou des défis sociaux et environnementaux ne sont pas uniquement le résultat d’un manque d’appétence des États. Par conséquent, elles sont un défi majeur à relever pour ceux, notamment parmi les Européens, qui pensent qu’un ordre multilatéral reste nécessaire, à la fois pour garantir une certaine stabilité internationale ­ en particulier dans une époque de redistribution de la puissance ­ et pour apporter des réponses efficaces aux défis communs qui se posent à la société internationale. La simple défense du statu quo n’est pas à la hauteur des enjeux et des réformes importantes ­ ouverture de certaines institutions, rééquilibrage du partage du fardeau, durcissement des mécanismes d’exécution en cas de violations du droit international, mobilisation des acteurs non gouvernementaux ­ sont nécessaires.

Pour ceux qui pensent que les institutions multilatérales ont un rôle à jouer dans la lutte contre le « retour de la jungle qui (non sans ironie) inquiète aujourd’hui R. Kagan, la question de la légitimité n’est pas moins importante que celle de l’efficacité. Naturellement, celle-ci doit guider la réflexion et l’action : face à la désaffection et à l’instrumentalisation dont le multilatéralisme est victime, le statu quo ne suffira pas ; les politiques multilatérales doivent apporter des réponses bien plus efficaces que dans la période récente. Reste que cette efficacité ne sera appréciable et n’aura d’effets politiques sur le respect des règles du jeu et la prise en compte par chacun de sa part de responsabilité que si elle est définie d’une façon acceptée par tous, que ce soit au niveau des États ou des populations. La légitimité est donc elle aussi un débat incontournable. »

– Lafont Rapnouil, M. (2019). Légitime ou efficace : l’alternative qui a ébranlé le multilatéralisme. Les Champs de Mars, 32(1), 157-168.

 

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« Le lancement en 2013 des « Nouvelles routes de la soie » par Xi Jin-ping constitue l’un des phénomènes géopolitiques majeurs de la décen-nie qui s’achève. Ce projet au long cours, dénommé officiellement « yi dai yi lu », est une étape majeure de l’affirmation chinoise dans les rela-tions internationales. Il est prévu que la réalisation de ces « Nouvelles routes de la soie » s’achève en 2049, année hautement symbolique du centenaire de la République populaire de Chine. Le gouvernement chi-nois entend multiplier la construction d’infra-structures dans l’énergie, les transports et les télécommunications dans plus de 80 pays, en s’appuyant sur le savoir-faire de ses entreprises et sur les réserves de change accumulées grâce à plusieurs années d’excédents de la balance commerciale. Depuis lors, la montée en puissance chinoise est abon-damment commentée, suscitant crainte et admiration.

La Chine apparaît ainsi comme le premier État capable de faire contrepoids aux États-Unis depuis la fin de la guerre froide. Certains interprètent cette situation renouvelée comme une volonté de revanche de la Chine sur les « traités inégaux » imposés par les puissances coloniales au XIXe siècle, cette perte de souveraineté ayant durablement marqué l’imaginaire politique chinois. Lors de leurs déplacements en Afrique et en Amérique latine, les dirigeants chinois n’hésitent d’ailleurs pas à mobiliser dans leurs discours une rhétorique ravivant la sémantique du mouvement des non-alignés. Ils s’y posent dorénavant comme un partenaire commercial indispensable et entrent en compétition avec les intérêts économiques et politiques établis de longue date dans ces pays par les puissances occidentales.

À plus court terme, la priorité consiste à s’imposer comme une puissance régionale incontournable. C’est donc d’abord sur le continent asiatique que se déploient les principaux projets. Symboliquement, les deux discours fondateurs des Nouvelles routes de la soie ont été prononcés en 2013 par Xi Jinping à Astana (Kazakhstan) pour les voies terrestres, puis à Jakarta (Indonésie) pour les routes maritimes. Pour l’instant, plus de 60 % des projets d’investissement sont destinés à l’Asie, qu’il s’agisse d’accroître l’influence chinoise auprès des anciennes républiques soviétiques d’Asie centrale, de renforcer la dépendance économique des pays de l’Association of Southeast Asian Nations (ASEAN, Association des nations du Sud-Est asiatique) bordant la « mer de Chine », sur laquelle Pékin n’hésite plus à affirmer sa souveraineté avec véhémence, ou encore de déployer sa présence au Pakistan, provocation ultime aux yeux du voisin indien. Ces motivations diverses se rejoignent dans l’ambition de redessiner les équilibres établis depuis les années 1990. La chute du voisin soviétique ne s’est en effet jusqu’à présent pas traduite par l’émergence d’un monde multi-polaire, mais plutôt par l’affirmation de l’hégémonie américaine, et plus largement du monde occidental. En plus de renforcer leur contrôle sur les institutions publiques internationales (Organisation mondiale du commerce, Fonds monétaire international et Banque mondiale notamment), les grandes firmes multinationales et institutions financières de ces pays ont joué au cours des années 1990 un rôle de plus en plus important dans la définition des normes de la mondialisation. La création de l’Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB, banque asiatique d’investissement dans les infrastructures), dont les opérations ont débuté en 2016, et les négociations pour faire reconnaître la place du yuan dans les transactions financières internationales, témoignent de cette volonté de peser dans l’élaboration des règles internationales. Les ambitions géopolitiques de la Chine peuvent amener les observateurs à sous-estimer une autre forme de rationalité, cette fois-ci plus strictement économique et endogène à la Chine : les investissements – et délocalisations – vers l’étranger sont également une tentative de réponse à la montée des contradictions internes à la forme du capitalisme chinois. Dans cette contribution, nous montrons que la volonté de transformer le mode de croissance chinois, affirmée depuis une décennie, est encore loin d’être atteinte. Dans ce contexte, l’affirmation de la puissance chinoise à l’international peut être interprétée comme une fuite en avant face à la difficile transition vers un mode de développement plus durable. Au-delà des retombées strictement économiques et commerciales, on commence à percevoir les coûts sociaux et environnementaux subis par les populations des voisins asiatiques et d’autres continents.

Le temps de la croissance à deux chiffres de l’économie chinoise est désormais révolu, et la tendance ne devrait pas s’inverser dans les années à venir. Lors de l’accession de la Chine à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) en 2001, cette croissance était d’abord tirée par les exportations, avant que les plans d’investissement du gouvernement ne viennent compenser la diminution de la demande mondiale liée à la crise de 2008-2009. Depuis lors, les dirigeants chinois ambitionnent de réorienter le régime de croissance vers la demande domestique (Zhang, 2016). Cet objectif passe notamment par un partage de la valeur ajoutée plus favorable aux travailleurs, en particulier aux plus précaires d’entre eux, dont la propension à consommer est la plus forte.

En Chine, les salaires minima – souvent la norme en vigueur dans l’industrie et les services à faible valeur ajoutée – sont fixés localement, prenant en compte différents critères tels que le coût de la vie, le salaire médian et les tensions sur le marché du travail. En imposant ses directives, le gouvernement central est néanmoins parvenu à enclencher une hausse régulière des minima salariaux au lendemain de la crise de 2008-2009, avec le double objectif de contenir les tensions sociales et de relancer la demande domestique. À première vue, les résultats peuvent paraître probants : le salaire minimum nominal a depuis quasiment doublé dans les grandes villes telles que Pékin, Shanghai et Canton, où il s’établit dorénavant au-delà de 2 000 RMB (environ 260 euros).

Mais les localités moins attractives n’ont pu suivre ce rythme, et le niveau du salaire minimum reste deux fois moindre dans certaines provinces de l’intérieur du pays (China Labour Bulletin, 2019a). La tendance est par ailleurs à un ralentissement de ces augmentations, les salariés subissant la compétition que se livrent les différentes localités pour attirer les investisseurs. La province du Guangdong, fer de lance du développement industriel depuis les années 1980, et particulièrement exposée à la concurrence des pays d’Asie du Sud-est, a par exemple gelé les hausses salariales entre 2015 et 2018.

Selon les données du Bureau national des statistiques (BNS), les hausses de salaire minimum sont néanmoins globalement impressionnantes : elles ont atteint près de 13 % en moyenne annuelle sur la période 2010-2015, même si ces chiffres ne concernent que les résidents urbains, et ne prennent pas en compte les travailleurs-migrants non enregistrés (voir note 5) qui, pour la plupart, occupent des emplois informels. Deux éléments doivent toutefois nous amener à relativiser ces hausses des salaires minima. D’une part, le coût de la vie a augmenté rapidement sur la période, en particulier le prix des loyers et des biens de première nécessité, un phénomène qui affecte en premier lieu les travailleurs informels et qui vient limiter la hausse des salaires réels. D’autre part, le niveau des prestations sociales reste très faible. Les migrants de l’intérieur, employés en dehors de leur zone d’enregistrement de résidence (hukou), et qui représentent l’essentiel de la main-d’œuvre dans les secteurs de l’industrie manufacturière, de la construction et de la livraison, bénéficient d’un très maigre filet de protection sociale.

À l’époque socialiste, la prise en charge du logement, de la santé et de l’éducation était assurée au niveau de l’unité de production – les danwei dans les villes, et les communes populaires à la campagne. Mais les privatisations et les restructura­tions du secteur public des années1990 ont conduit au démantèlement de ces filets de protection. Alors que la priorité était donnée à la croissance économique et à l’enrichissement personnel par la mise au travail capitaliste, le gouvernement chinois a initié dans les années2000 le glissement vers des dispositifs d’assu­rance sociale basés sur les contrats de travail individuels. Cette dynamique s’est renforcée en2011, avec l’adoption de la « loi sur l’assurance sociale» visant la mise en place d’un système d’assurance sociale universelle, couvrant cinq do­maines (retraite, santé, maternité, accidents du travail et chômage). Les provinces et municipalités chinoises se voient déléguer la gestion de ce système, qui repose sur les cotisations des employeurs et des salariés.

L’affichage de la protection sociale au rang des priorités gouvernementales a conduit à un net progrès du nombre de personnes couvertes (China Labour Bulletin, 2019b ; National Bureau of Statistics, 2019). Selon les chiffres officiels, 293millions de travailleurs cotisaient fin2017 au régime de retraite pour les urbains, soit 69 % de la population active urbaine enregistrée. En revanche, seule 44 % de la population active totale cotisait alors aux deux régimes confondus (urbain et rural). À la même période, 1,18milliard d’individus étaient couverts par une assurance médicale, soit 84 % de la population chinoise totale. Mais parmi eux, seuls 223millions de salariés et 80millions de retraités prenaient part au dispositif directement lié au contrat de travail, les autres 874 millions étant couverts par une assurance médicale de base. Parmi les populations les plus exposées, seuls 22 % des travailleurs migrants cotisaient en tant que salariés.
En plus des difficultés à intégrer les employés du secteur informel, les progrès de l’assurance sociale sont limités par le morcellement du système. Les localités les mieux loties résistent en effet aux mécanismes de redistribution qu’essaie d’impo­ser Pékin à l’échelle nationale, afin d’équilibrer les comptes dans les régions vieillissantes et moins attractives. Dans le contexte de ralentissement économique, les arguments des gouvernements locaux, mis en concurrence par les milieux d’affaires, ont déjà conduit à la décision de baisser les contributions des employeurs aux différents fonds, officiellement pour favoriser la mise en oeuvre de la loi. Le gouvernement central semble donc mettre l’objectif de renforcement du système de sécurité sociale entre parenthèses, privilégiant – pour l’instant ? – la baisse des taxes et cotisations pour les entreprises.

1. Depuis janvier 2019, la collecte des cotisations est officiellement transférée à un bureau national, dans l’objectif d’unifier le système, et de renforcer sa mise en oeuvre. Les dirigeants locaux, soucieux de leur attractivité aux yeux des employeurs, ont effet tendance à fermer les yeux sur les stratégies d’évitement de ces derniers.
2. W. Xu, « Contribution cut to social security welcomed», China Daily, April2, 2019, http://www.china­daily.com.cn/a/201904/02/WS5ca2b332a3104842260b3d05.html.

En outre, l’absence de mécanismes de négociation collective permettant de canaliser les intérêts des travailleurs limite leur capacité d’exiger une répartition plus juste des fruits de la croissance.

Les dirigeants de la République populaire de Chine ont, dès les années1950, privé les travailleurs de leurs droits collectifs fondamentaux (liberté syndicale, droit de grève et négociation collective). Le pays n’a ainsi toujours pas ratifié les conventions de l’Organisation internationale du travail(OIT) sur la liberté d’asso­ciation(n° 87), la négociation collective(n° 98) et le droit de grève(n° 105 et 87). Les tentatives de création d’organisations indépendantes se soldent systémati­quement par une répression de la part des autorités, comme l’illustre le cas récent des ouvriers de l’usine JASIC à Shenzhen et des étudiants les ayant soutenus : des dizaines d’individus ont été arrêtés durant l’été2018, certains d’entre eux étant toujours en détention un an plus tard.
Le système chinois de relations professionnelles est ainsi profondément mar­qué par la soumission du syndicat officiel (la Fédération nationale des syndicats chinois, le seul autorisé) au parti unique. La constitution d’un mouvement de travail­leurs autonome est en effet considérée comme un risque majeur de contestation du pouvoir du Parti communiste chinois(PCC). Des tentatives visant à promou­voir des canaux de négociation collective sont certes initiées aux niveaux local et national, mais elles se heurtent irrémédiablement au déficit de représentation des intérêts des salariés. Le développement d’une relation salariale individuelle ne s’est donc paradoxalement pas accompagné de mécanismes permettant aux travailleurs de se défendre collectivement.
Loin de pacifier les relations de travail, ce vide institutionnel a favorisé le développement des conflits individuels et collectifs. Les grèves limitées à l’enceinte de l’entreprise, et portant sur des revendications strictement économiques, ne font pas l’objet d’une répression systématique. Il n’est d’ailleurs pas rare que les grévistes obtiennent gain de cause, leurs revendications portant généralement sur la mise en oeuvre du droit (paiement des cotisations patronales à l’assurance sociale, des arriérés de salaires, etc.). La diffusion et la pérennisation des protestations sont cependant intolérables aux yeux des autorités. La « dépolitisation » des conflits du travail limite grandement les possibilités d’appuyer des demandes consistantes, ainsi que la capacité des travailleurs à faire pression sur le long terme pour la mise en oeuvre de leurs droits (Séhier, 2017). Depuis 2014, le durcissement du régime de Xi Jinping a encore renforcé les risques encourus par les organisateurs d’actions collectives et par les activistes soutenant les travailleurs.

Dans les années1990, les stratégies d’externalisation et de baisse des coûts salariaux des multinationales et des donneurs d’ordres ont contribué au développement industriel chinois, combiné à la destruction d’emplois dans les pays occidentaux. Aujourd’hui, ce phénomène tend à se reproduire, cette fois-ci au détriment de l’industrie manufacturière chinoise (Séhier, 2018). Outre la hausse des coûts de production et les protestations des travailleurs migrants, l’adoption de réglementations environnementales plus strictes par les autorités chinoises, les différends commerciaux avec les États-Unis1, ainsi que les politiques d’attraction des investissements directs à l’étranger (IDE) des pays concurrents nourrissent la dynamique de délocalisations.

Sans grande surprise, la croissance industrielle de ces pays s’accompagne du développement de relations d’emploi très défavorables aux salariés et de dégâts environnementaux majeurs. Pour l’instant au moins, les dirigeants politiques pri­vilégient en effet l’insertion rapide dans les chaînes de production mondialisées et la recherche d’une baisse des déficits commerciaux à des stratégies de déve­loppement économique et social bénéficiant au plus grand nombre, à l’instar de la multiplication des concessions accordées aux capitalistes étrangers – pour la plupart originaires de Chine.

À titre d’exemple, l’insertion du Cambodge dans la mondialisation repose en grande partie sur les secteurs de l’habillement et des chaussures, qui représentent les trois quarts de ses exportations en valeur. Le développement de zones économiques spéciales (ZES), dans lesquelles les investisseurs étrangers bénéficient de conditions fiscales avantageuses et d’exonérations sur les droits de douane, a accéléré la dynamique de délocalisations en provenance de Chine. La réglementation du travail y est encore plus défavorable que dans le reste du pays.

Une enquête réalisée dans la ZES de Sihanoukville (Franceschini, 2017) révèle que les travailleuses 2 accomplissent près de 60heures par semaine, pour un sa­laire mensuel moyen, heures supplémentaires comprises, de 215euros en20163. Les employeurs n’ont par ailleurs recours qu’à des contrats courts (de 3 à 6mois), ne contribuent pas aux dispositifs de protection sociale, et peuvent organiser sans entrave la stigmatisation d’éventuels leaders syndicaux, s’assurant qu’ils ne pour­ront trouver un emploi en placardant leurs photos à travers la ZES.

En Éthiopie, le financement d’infrastructures de transport et de télécommunica­tions s’accompagne également de la construction d’usines textiles par des indus­triels chinois – par ailleurs sous-traitants des principaux donneurs d’ordres occi­dentaux, tels qu’Inditex, H&M et Décathlon. Le récent intérêt pour ce pays en plein essor démographique se traduit très concrètement par une forte croissance de l’emploi industriel (passé de 8 à 12% de l’emploi total de2013 à2018) et par un début d’exode rural, dans une société encore très largement agraire. Mais la stratégie de spécialisation dans un secteur à faible valeur ajoutée et dépendant d’entreprises étrangères ne semble pas viable économiquement, et moins encore sur le plan social. En l’absence de salaire minimum, le salaire en vigueur s’établit en effet à 23euros par mois dans l’industrie textile – soit quatre fois moins que le salaire minimum bangladais, et sept fois moins que le salaire minimum cam­bodgien (Barrett, Baumann-Pauly, 2019) – mais surtout bien en deçà d’un revenu permettant d’atteindre un niveau de vie décent.

1. S. Leng, H. He, « Trade war to hit high-end US fashion brands dependent on specialised Chinese manufacturing», South China Morning Post, Mays15, 2019, http://bit.ly/2kdTM3Q.
2. Comme dans la plupart des pays concernés, la main-d’oeuvre dans l’industrie manufacturière est essentiellement composée de jeunes femmes s’établissant pour la première fois en dehors des zones rurales.
3. On peut supposer que ce chiffre est aujourd’hui légèrement supérieur: au moment de l’enquête, en2016, le salaire minimum (sans heures supplémentaires) s’établissait à 123 euros par mois, contre 161 euros en 2019.

Ces obstacles à la mise en œuvre de mécanismes redistributifs au profit des salariés se traduisent au niveau macro-économique par la persistance d’une faible contribution de la consommation des ménages au PIB. Selon les données de la Banque mondiale, elle n’en représentait que 38 % en 2017, contre 54 % en France ou 68 % aux États-Unis. En plus d’une faible demande domestique, l’incapacité à bâtir un régime de croissance durable se traduit également par une hausse des inégalités et une concentration toujours plus forte des richesses entre les mains des catégories les plus aisées (Piketty et al., 2017).

Parmi les principaux objectifs économiques des Nouvelles routes de la soie, les projets d’infrastructures apparaissent donc comme un moyen d’offrir aux grandes entreprises chinoises des opportunités d’investissement qui viennent compenser la diminution des investissements gouvernementaux. Ces programmes sont le plus souvent financés sous la forme de prêts consentis aux gouvernements étrangers, permettant par la même occasion de limiter les risques de bulles financières liées à un excédent de liquidités disponibles en interne. En Afrique, une partie du financement des infrastructures est en outre liée à l’octroi de concessions sur plusieurs années sur des ressources naturelles, permettant ainsi à la Chine de sécuriser et de diversifier ses approvisionnements en matières premières. Les investissements dans les télécommunications et la fibre optique sont également un catalyseur de l’objectif de montée en gamme industrielle, en s’appuyant sur les effets d’apprentissage et les économies d’échelle. Enfin, alors que le marché intérieur est moins dynamique que prévu, les entreprises chinoises voient dans le développement des classes moyennes dans les pays émergents un marché potentiel à conquérir.

11L’industrie manufacturière chinoise, moins intensive en capitaux qu’en main-d’œuvre, rencontre également de grandes difficultés. La conjonction de plusieurs facteurs conduit les donneurs d’ordres occidentaux et japonais, dans les secteurs de l’habillement, du jouet, ou encore de l’assemblage électronique, à se tourner vers des sous-traitants situés dans d’autres pays de la région (encadré 3). L’Asie du Sud-est (Vietnam, Myanmar, etc.) et du Sud (notamment le Bangladesh) en sont les premiers bénéficiaires, même si d’autres pays plus éloignés géographiquement cherchent également à attirer ces délocalisations. Bien souvent, les propriétaires de ces usines restent quant à eux des capitalistes chinois.

Cette dynamique de délocalisation des activités à faible valeur ajoutée est en accord avec l’objectif de montée en gamme affiché par les autorités chinoises, visant à concentrer les efforts de la politique industrielle sur les secteurs de haute technologie. Elle permet par la même occasion de reporter sur ses voisins certaines des activités les plus polluantes, telles que la teinture des vêtements ou le tannage du cuir. Dans le contexte de « guerre commerciale » engagé entre les États-Unis et la Chine par le Président américain Donald Trump, les fabricants chinois cherchent également à contourner les barrières commerciales en bénéficiant de la multiplication des accords de libre-échange dans la région, tout en affirmant leur place centrale dans les chaînes globales de valeur.

L’intensification des liens commerciaux avec les régions frontalières permet également de donner un nouvel élan aux politiques de désenclavement de territoires éloignés des provinces côtières industrialisées. La province occidentale du Xinjiang, dont la population ouïghoure subit depuis plusieurs années le durcissement de la répression des autorités centrales, occupe ainsi une place centrale dans ce projet de par sa situation géo- stratégique. Frontalière avec huit pays, elle constitue le point de passage obligé des voies ferroviaires et routières vers l’Asie centrale, puis vers l’Europe, et connaît en conséquence un développement massif de ses infrastructures. Ces investissements s’accompagnent d’un discours officiel louant les progrès économiques et sociaux permis par le soutien du gouvernement central, alors que les bénéfices pour la population locale restent pour le moins contestables .

Aux yeux des autorités chinoises, les Nouvelles routes de la soie représentent ainsi un instrument de cohésion nationale, après trois décennies de croissance économique ayant surtout profité aux provinces côtières. Plus largement, l’affirmation de la puissance chinoise est mobilisée par les dirigeants pour exalter le nationalisme de la population et réaffirmer la légitimité de leur pouvoir.

Depuis le lancement des Nouvelles routes de la soie, le gouvernement chinois met en avant sa volonté de développer des relations harmonieuses avec de nouveaux partenaires. De nombreux analystes y voient au contraire le déploiement d’un multilatéralisme de façade, visant à s’imposer comme une grande puissance aux yeux des pays occidentaux, et à s’assurer un réseau de vassaux au sein des pays en développement. Mais l’examen des difficultés économiques et sociales du capitalisme chinois laisse entrevoir une autre réalité : la politique extérieure en vigueur se situe dans le prolongement de la montée des contradictions du régime de croissance. Plutôt que de proposer un mode de développement soutenable, fondé sur une plus juste redistribution des richesses et un réel respect de l’environnement, c’est au contraire l’exploitation de la main-d’œuvre et des ressources naturelles à l’étranger qui devient l’une des priorités des investisseurs publics et privés chinois.

Dans de nombreux pays, ces investissements semblent susciter du ressentiment contre la présence chinoise, bien loin de l’objectif « gagnant-gagnant » affiché par le gouvernement chinois. Pour l’instant, aux yeux des populations locales, les craintes liées aux perspectives d’endettement à long terme, à l’opacité des contrats passés avec les dirigeants locaux, ou encore à la mainmise de la Chine sur les ressources naturelles prennent le pas sur les potentielles retombées positives de tels investissements. Les protestations ont déjà pris un tour violent en Asie centrale et au Pakistan, où les représentations diplomatiques et les intérêts économiques sont désormais la cible d’attaques répétées.

Il est encore trop tôt pour évaluer la capacité des investissements chinois à engendrer des relations économiques et culturelles bénéfiques pour les territoires concernés. Mais jusqu’à présent, au-delà des discours bienveillants des autorités publiques et des capitalistes chinois, la création d’emplois de qualité et la protection de l’environnement ne figurent pas dans leurs priorités. On peut imaginer que les populations concernées n’attendront pas 2049 pour protester d’être devenus la cible du report des excès du capitalisme chinois. »

– Séhier, C. (2019). La montée de l’influence internationale de la Chine, une manifestation de ses contradictions économiques et sociales internes ?. Chronique Internationale de l’IRES, 167(3), 3-12.

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